纳税人权利保护之一般分析(14)法学理论论文(1)

6．上诉程序中的纳税人权利 为解决税收行政程序中产生的税收争议，各国均将上诉程序视为税法实施的一个重要方面，且为保证纳税人公正救济的权利，各国一般规定了纳税人不同层级的上诉权利，并对受到征税权力不当侵害的纳税人赋予请求国家赔偿的权利。 几乎所有国家的纳税人均有权对税务机关的评说决定进行上诉。

有些国家如澳大利亚、比利时、德国和土耳其，纳税人有权对税务机关的一切行政决定提出上诉，另一些国家如英国，则只能对税务机关的部分决定提出上诉。一般法院只能审理行政决定是否符合法律或行政法规，而不能对属于税务机关裁量权范围的事项进行裁判。

[62]税收争议的复议前置在很多国家很普遍，纳税人对复议决定不服，方能进一步向法院提起诉讼。从OCED对纳税人权利义务的调查报告中可以看到，几乎所有的成员国的绝大多数税收争议均在行政机关提供的救济中得到解决，很少有案件会走完整个诉讼程序。

[63]其中，美国的行政复议机制具有鼓励纳税人选择行政复议，并保证行政复议独立、公正和高效的优点。美国在财政部设立了一个完全独立于IRS的行政机关，负责涉税争端的行政复议救济，其复议决定不受IRS及其他任何行政机关的干涉。

一旦纳税人对上诉部提起上诉，税款征收程序立即停止。如果纳税人穷尽行政救济程序，在法院诉讼中胜诉，可以获得合理的诉讼费用的偿付，但如果没有穷尽IRS内部所有的救济程序或者不合理地拖延了诉讼程序，则不予偿付。

[64]此外，美国等部分国家设置了专门的税务法庭，并规定小额诉讼程序以便快捷、有效地解决大量的涉税诉讼。北欧国家还非常重视非专业人士在上诉程序中的参与，如丹麦税务法庭委员会的成员主要是委派的非专业人士，芬兰的税务裁判庭也是由选举产生的非专业人士组成。

大陆法系国家德国的财政法院同样吸收两名非专业人士参与案件的审理。[65] 为保证纳税人的上诉权，各国一般规定纳税人应被告知他们所享有的上诉权以及行使期限，且时限必须是合理的。

税务机关必须提供作出决定的事实根据和理由，以便于反对该决定的纳税人能据此提出申诉，资料包括税务机关从第三方获得而纳税人并不知道的信息，且纳税人必须被给予合理的时间提出和准备诉讼。此外，纳税人的委托代理权、公正审判权、陈述权、听证权以及获悉审判中的资料和裁判理由的权利均为上诉程序中的纳税人权利保护所必需。

在税收争议的解决中，纳税人还有一项重要的人权，那就是不自证其罪的权利。纳税人一般不被要求提供那些能表明其犯罪的信息资料。

这是个人自由的一项基本原则，即国民不应被迫提供能用于法庭指控其犯罪的信息资料。例如，刑事审判中证据的一般规则即是排除非自愿供述的证据效力。

该原则应用于税收领域，即是纳税人拒绝自证其罪的权利。这要求税务机关在税务调查中从纳税人处获得的能显示纳税人有罪的资料，不应提供给公诉人在刑事审判中作为证据使用。

随着争议解决理论的发展，引进除法院诉讼程序之外的其他争议解决方式已经越来越普遍。许多案例已经显示这些方法比法院诉讼程式更有效率，也更迎合争议双方的利益需求。

许多国家已经试图为行政相对人对那些不受法院或者特别法庭审查的行政程序提供申诉渠道，一个突出的新机制就是设立一个调查官或者类似官员来专门处理税务申诉。[66]调查官（Ombudsman）的职责一般是帮助纳税人解决其与税务机关的矛盾，识别税制实施中存在的问题。

其解决问题的方式是接受纳税人的投诉，与有关税务机关会谈，尽量协商解决争议，同时拥有向政府行政部门或者立法机关提交报告的权力，敦促解决税制实施中存在的不足。调查官制度在许多国家取得了实际成效，其成功说明它应该作为一项制度普遍推广。

但是，除美国外，调查官的决定是没有法律拘束力的，尽管这些决定通常都会得到实际的执行。美国的纳税人调查官能在纳税人因税法的具体实施措施而遭受和可能遭受严重困难时，发布"纳税人帮助令" （Taxpayer Assistance Orders），以保护纳税人。

[67]当第二部纳税人权利法案（Taxpayer Bill of Rights 2, TBR2）颁布时，美国新设"纳税人支持官"（Taxpayer Advocate）取代了原来的调查官，[68]纳税人支持官不仅负有帮助纳税人解决与国内收入局之间争端的职责，而且还负有向国会报告的广泛职责，以加强国会对国内收入局的监督，并及时发现纳税人权利保护中存在的问题，以不断改进纳税人服务质量并提高征税机关的工作绩效。