美国的立法体制(4)司法制度论文(1)

（一）立法建议权 美国宪法第2条第3款规定，"总统应经常向国会报告合众国的国情，并将他认为必要而适当的议案提请国会审议。"总统根据宪法的此项规定，以向国会提交国情咨文、国家预算咨文、年度经济报告等形式，行使立法建议的权力。

（二）法案签署权 国会两院通过的法案，必须经过总统的签署公布，才能发生法律效力。据统计，美国从1947年至1988年，共向国会提出法案362697件，其中一般法案338764件，占提案总数的93.4%；联合法案23933件，占6.6%。

获得国会通过并经过总统签署的24006件，占提案总数的6.61%，其中有关公共立法15227件，分别占提案总数的4.19%和通过法案的63.42%；有关个人利益的立法8779件, 分别占提案总数的2.42%和通过法案的36.58%。[15]

（三）立法否决权 与法案签署权相连带，总统如果同意法案，才可能签署公布；如果不同意，则可以两种方式行使立法否决权。其一，对法案不予签署而退回国会，如果国会不能以三分之二的绝对多数票推翻总统的否决，法案就不能通过生效。

按照美国联邦最高法院的解释，所谓三分之二的多数票，是指出席议员的三分之二，而不是指全体议员的三分之二。在10天内，总统对该法案既不签署，又不退回国会，法案则自动生效。

这就是正式否决。但是，其二，在国会送交总统签署法案的10天内，国会行将闭会，总统就可用保留不签的方式予以否决（这种方式亦称"口袋否决"或"搁置否决"），而此时国会已无机会推翻总统的否决，所以"口袋否决"比上述正式否决更为有效。

美国第27任总统威廉·H·塔夫特曾说，虽然总统的"否决权仅仅是消极的否定法案，但事实证明此一权力具有立法性质，在制定法律过程中占重要的地位。"[16] 据统计，从1789年到1988年，美国历届总统共行使立法否决权2469次，其中正式否决1419次，口袋否决1050次，否决被国会推翻103次。

[17] 从1989年到1995年，（老）布什总统和克林顿总统共行使了47次行政否决，否决被国会推翻2次。[18] 总统的立法否决权以及国会推翻总统的权力，对于平衡国会与总统行政权力的关系，很有威慑力和作用。

正如美国制宪会议主要参加者之一的麦迪逊所言：国会既然知道有这么一种权力（立法否决权），就会避免制定明知会被否决的立法。这样一来，这种权力的无言实施，就能保全和谐，避免谬误。

而现在，否决权常被用来作为谈判的手段：在国会辩论一项法案之前和途中，总统不断发出呼声：若不如此，就要动用否决权，威胁施压；国会可以努力反制，以压倒否决威胁，或坚持不让。[19]

（四）授权立法权 美国总统有权发布具有法律效力的行政命令，总统和行政机关还可根据国会的授权行使授权立法权。但是，美国总统包括美国的行政机关行使授权立法权面临着三个障碍。

其一，授予总统和行政机关立法权，怎样与三权分立原则协调一致？美国宪法固有的普遍准则是，立法机关不能行使行政权和司法权；行政机关不能行使立法权和司法权。遵照这一原则，立法和司法系统以外的机关不得被授予立法权和司法权。

[20]其二，美国宪法解释和适用的基本原则是，被授予的权力不得再次授出。因为美国的制宪理论认为，人民或者制宪者赋予国会议员以制定法律的权力，则该权力不得再转授予他人行使。

作为立法机关的国会的立法权是宪法授予的，国会也是一个被授权者，它不能把任何权力再授予其他人。其三，美国联邦最高法院也多次确认，国会的立法权不得授出，这"是一个公认的原则"。

直到1932年，最高法院在Field v Clark 案件中还坚持认为，国会立法权不得授出，是毋庸置辩的原则。如何逾越以上障碍，有两种选择。

一种是修改宪法的有关条款，增加立法权在某些情况下可以授出的规定。另一种是保持宪法的稳定，不予直接修改，而是通过司法判例来重新解释立法机关的授权问题，确认在有法定标准限制的前提下，立法权可以授出的原则。

美国人选择了后一种方式来确立其授权立法制度，从而强化了总统和行政机关的立法职能。