“土地财政”对城镇化的影响及相关问题探究

土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式[1]。近十几年来，土地财政逐渐成为我国地方政府促进经济增长的一种工具。在土地财政的推动和刺激下，中国城市建设发展迅猛，同时市民生活质量相应提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工[2]。然而，一些研究也指出，地方政府在增加财政收入的动机下，借助土地财政工具推动了城市摊大饼式的发展模式[3];土地财政模式推动房价持续上涨成为必然，从而降低居民个人的效用，引起社会公众的不满[4]。此外，土地财政模式下的中央与地方分权激励了地方政府在土地财政收益过程中对政府间政治晋升竞争的追逐[5]。本研究以武汉市为例，从土体财政正反面影响的二元价值出发，通过协整检验和Granger因果分析法分别定量分析了土地财政对城镇化面积与人口的正向推动作用，同时对土地财政对城镇化发展的负效用包括农民利益受损进行了分析。结合新型城镇化和生态文明建设的思路，尝试着对未来武汉市土地财政改革提出建议。

1 武汉市土地财政收入与城镇化

1.1 土地财政收入与土地面积变化

近十几年，中国各地方政府为了促进地方经济增长，将大量农村集体土地通过收购、出让转变为城市建设用地，在此过程中所产生的财政收入再重新投入到城镇化建设中，对城市建成区扩展、基础设施建设和农村人口向城镇转移起到了一定的促进作用。一般而言，地方土地财政收入为地方建设用地土地出让过程中产生的差额收入和税费之和[6]。为考察武汉市的实际情况，根据20032012年《中国国土资源统计年鉴》收集并整理了20022005年武汉市历年建设用地招、拍、挂出让纯收入的LNI，计算了20022005年历年纯收入LNI与历年建设用地招、拍、挂成交价款LTP 的比值，计算20022005年的均值为0.298。由于2006年即此后的LNI没有统计数据，我们通过的均值历年LTP估算出20062011年的LNI，用此近似替代土地财政收入并与历年武汉建成区面积、耕地面积和城市人口密度进行对比从20022011年武汉市建成区面积、耕地面积与土地财政收入变化来看，十年间武汉市耕地面积减少了8430hm2，而建成区面积增加了292.82km2。此外，土地财政收入总体上呈上升趋势，特别是2007年以后，上升速度明显大幅增加。20022011年武汉市建成区的面积增长了近2.4倍，而年土地财政收入增长了近6.5倍，大幅增长的土地财政收入作为地方财政收入的主要渠道，也为城市建设提供了必要的资金。另一方面，武汉市耕地面积总体有所减少，但减少幅度较小并且历年增减有所波动。

1.2 土地财政收入与城市人口密度

随着土地财政收入的增加，城市的人口密度也在加大，据此推测土地财政对人口城镇化有推动作用。为了进一步探索，土地财政与城镇化水平的关系，我们假设武汉市土地财政收入对于人口城镇化有正向推动作用，并采用Granger因果检验法对这一假设进行检验。设武汉市土地财政收入为TC，城市人口密度为JS，运用Eviews软件对其进行Granger因果检验，取滞后期k=1，在显著性水平=0.05下。

检验结果表明，在1个滞后期情况下，武汉市土地财政收入TC不是城市人口密度JS的Granger原因的可能性为2.04%，小于=0.05显著性水平，原假设被拒绝。因此，可判断TC是JS的Granger原因，说明武汉市20022011年土地财政对人口城镇化有正向推动作用。在两个滞后期情况下，武汉市城市人口密度JS不是土地财政收入TC的Granger原因的可能性为0.86%，拒绝原假设，因此可判断JS是TC的Granger原因。综合而言，20022011年武汉市土地财政收入与人口城镇化具有双向推动作用。

2 土地财政下的城市问题

2.1 土地财政与失地农民

从1994年至今，地方获得土地出让金不需要上缴中央财政，可全部纳入地方财政。地方政府通过较低的价格征用农民土地，转手通过招、拍、挂以几十甚至几百倍的价格出让，这一过程中产生的可观的土地出让金和相关税费对地方政府具有较强的诱惑[7]。一般情况下，每征用一亩农地，就伴随着1.5个农民失业，在土地财政对于地方政府的诱惑下，可能产生大量失去土地，但又无法被纳入城市就业和社保体系中的三无农民或裸农。根据武汉市的实际情况，我们构建了计算失地农民的经济损失和社会保障损失的模型并计算了2012年武汉市失地农民的经济损失和社会保障损失。

失地农民经济损失的计算：由于农民的技术范围较单一，在失去土地的同时也要面临失业，政府在征收土地的过程中应给予社会保障补偿。同时，土地本身具有一定的经济价值，式(1)和式(2)用来计算失地农民应得的征收补偿。

Pt=D0[(1+n)/(1+r+CPI)]t (1)

式中，Pt为被征地农民第t年的纯收益;D0为被征农地当年收入;n为农产品价格上涨率;r作为收益还原利率，一般以安全利率加风险调整值作为土地还原率。安全利率选用一年期存款年利率，再考虑风险调整值。这里r为取银行一年期存款年利率;CPI为通货膨胀率。中央十七届三中全会明确提出农村土地承包关系长久不变，一般可认为农民对农村土地拥有无限期的承包经营权

根据式(1)、式(2)计算得到的是土地经济收益现值，即可再通过式(3)计算失地农民的经济损失。由于武汉市被征用土地多为城市周边的农用地，这里参考2011年武汉市周边菜地的年均收入，D0取37500元/hm2，设n=CPI=4.6%，r=3.0%。此外，将每公顷12万元的新菜地开发基金也作为补偿的一部分进行计算。由式(1-3)计算得到武汉市农用地经济损失约为103.15万元/hm2。2011年，武汉市农村居民家庭户均人口3.63人，按照农民人均耕地面积0.075hm2计算，农村居民家庭户均拥有耕地0.27hm2。根据《武汉市统计年鉴》，2011年农村居民来自第一产业的家庭经营收入为5884.59元，占家庭年经营总收入(8195.91元)的比例为71.8%。由此可得，武汉失地农民每公顷土地经济损失约为农村居民家庭12年第一产业的家庭经营收入总和，而这一部分损失约占农村居民12年总收入的70%以上。可以说，土地被征用产生的损失对农村居民的总收入影响显著。

2.3 土地财政与城市可持续发展

城市可持续发展又可称城市持续发展，与此相近的还有城市可持续性、可持续城市和生态城市。城市要想可持续发展，必须合理利用其本身的资源，寻求一个友好的使用过程，并注重其中的使用效率，不仅为当代人着想，同时也为后代人着想。土地资源的合理利用是城市可持续发展的一个重要因素。我国快速工业化和城镇化程中，城市空间过度扩张和土地利用效率低下的问题突出[12]。预计2025年我国城市人口将达到9.26亿人，城市用地扩展是未来中国发展经济和提高人民生活质量的必然要求，同时城市扩展不可避免地要占用稀缺的耕地资源。在土地财政的刺激下，地方政府必须戒除盲目开发、过度开发和对本已稀缺的城市土地资源的浪费。

3 结论及建议

通过对20022011年武汉市建设用地招、拍、挂出让财政收入的估算及与相应耕地面积和建成区面积的对比发现，与耕地面积逐年下降的趋势相比，建成区面积和土地财政收入出现齐增的趋势。尤其是在2007年后土地财政收入增幅进一步显著增加，说明出让单位建设用地产生的收入在增加。Granger因果检验显示，20022011年武汉市土地财政收入与人口城镇化具有明显的双向推动作用。

通过构建模型，对武汉市失地农民经济损失和社会福利损失进行计算，发现失地农民亩均损失的土地收益和社会福利损失较大。此外，20022011年武汉市相关数据显示，土地财政对工业、服务业等第二、三产的发展和城市的基础设施建设有正面作用。但城市的人口却没有以同样的速度增加;相反，政府更看重彼此的竞争，对土地的利用状况并没有关注到位，人口的城镇化没有跟上，造成了土地的低效和粗放利用，而土地资源提前透支并低效使用也可能不利于城市可持续发展的实现。

综合而言，在快速城镇化的过程中，土地财政对武汉城市发展既有积极的作用，也有不利的影响。结合城乡土地统一市场化土地改革策略，尝试为武汉市土地财政兴利除弊提出以下建议。首先，通过二元归一，尝试构建无差别的土地市场。破除或通过试点改革逐步破除我国长久以来城市、农村土地的二元结构，通过构建一体化的城乡土地市场，促进城市土地价值和农村土地、收益空间差距的缩小，切实提升失地农民的收益和权益。在此过程中，传统的地方政府对土地财政的依赖也会逐步减弱，而相应对政府产生的财政缺口可逐步通过房产税等税收渠道来弥补。地方政府在一体化的城乡土地市场中应扮演中介者的角色，并留出更多精力专注于土地资源的集约、节约利用和城市空间的管理上。其次，构建符合新型城镇化要求的土地管理机制。中国城镇化不能走照搬西方城镇化模式，只能走在坚持发展的前提下，既充分利用高效的市场机制，又能低成本地补偿其负面影响的新型城镇化模式。新型城镇化要求不断提升城镇化建设的质量和内涵，除了强调空间的城镇化外，更要强调人的城镇化，这是实现城市可持续发展的重要途径。武汉市在未来城镇化过程中要针对每平米建设用地的边际增长对城市居民生活质量起到提升作用。如何将失地后无地、无工作、无社保的三无农民以及长期工作、生活在武汉市却无法安家的农民工群体纳入到城市体系中，让他们享受到城市发展成果，成为城市发展的坚实基础，这是未来城市管理和土地管理的重点。第三，将生态文明建设切实融入到城镇化过程中。建设生态文明实质上就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。生态文明的核心是人与自然的和谐相处。武汉市有着其他城市无法比拟的优越地理条件和自然资源，如何解除病态的城镇化、伪城镇化和急功近利的城镇化，将生态文明理念和原则全面融入到城镇化全过程中，在集约节约利用土地的基础上，更强调土地利用方式和手段的绿色、低碳和智能性，从过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正把武汉市建成生态环境优、生活品质高、宜人居住的场所。