基于成都地区的调研来探讨机关事业单位公务卡推行的问题
一、引言
公务卡作为一种现代化支付结算工具，不仅携带方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行为都有据可查、有迹可寻。推行公务卡制度，无论对提高财政财务透明度、推进源头防治腐败工作，还是对加强预算单位财务管理、推进全国银行卡产业发展等，都具有重要意义。2007年5月14日，央行和财政部联合召开了全国公务卡应用推广会议，并于2007年下半年启动了试点工作，成都地区部分省、市两级预算单位也于同年开始了公务卡的试点工作，成都地区机关事业预算单位进入公务消费的公务卡时代。试点以后，四川省政府先后出台了《四川省省级预算单位公务卡管理办法》和《关于全面推进公务卡的改革工作的通知》、四川省财政厅、四川省监察厅、四川省审计厅关于深入推进公务卡的改革的通知和关于实施省级公务卡强制结算目录制度的通知。同时，2012年4月《求是》杂志刊登中共中央政治局常委、国务院总理温家宝题为《让权力在阳光卜运行》的署名文章。文章再一次指出，2012年年底前，要在各级政府及所属预算单位全面推行公务卡结算制度改革。为了深入了解目前成都地区机关事业预算单位公务卡的运行状况，解决其公务卡的运行过程中的实际问题，开展了为期半年时问的专项研究，以期为省市两级财政部门提供决策依据，以及为相关预算单位公务卡推行提供帮助和解决方案。
二、成都地区机关事业单位公务卡改革现状
(一)公务卡改革工作取得初步成效根据调查分析，目前成都地区机关事业单位公务卡的改革总体成绩显著，本次调查单位共涉及61家单位，其中已开展公务卡消费活动的预算单位占全部调查单位97.6%，尚未开展单位仅占2.4%，统计数据如表1。说明成都地区机关事业单位绝大部分已经启动公务卡的改革工作，公务卡消费已经成为预算单位公务消费支出的方式之一。
(二)公务卡改革阻力较大，公务卡运行时间较短公务卡的改革是深化国库集中支付具体体现，公务卡的改革是对现行预算单位财务报销方式和账务处理流程的根本变革。阻力来自三个方面:(1)财务人员及公务消费执行人员对新政策、新规定理解不足。(2)公务卡的改革对在原有现金支付模式上套取国家公用经费行为进行了有效遏制，这也是一些投机人员对公务卡的改革存在天然抵制行为的重要原因之一。(3)公务卡推广需要整个社会信用消费及非现金交易应用环境的成熟。以上因素都造成了预算单位公务卡的改革阻力，在课题组访谈过程中就存在一些财务部门负责人本身的认识不足，以及预算单位领导的不重视。在公务卡的改革过程中预算单位存在相互观望、小步推进的情况。
整体公务卡运行时间较短，根据此次调查统计，目前成都地区机关事业单位公务卡运行时间较短，在所访的242人已经开展公务卡的改革单位中，有105人所在单位公务卡的改革时问在1年以下，占统计数据约45%，而其余56%公务卡运行时问超过一年，但其中公务卡运行时问在3年以上所占比例仅占约17%，统计数据见图1：
(三)公务卡改革推行力度不够，公务卡使用效率不高从目前国家、省级及市级政府所制定公务卡的改革相关文件来看，绝大部分文件对公务卡的改革有具体时问要求，以及公务卡报销目录、公务卡报销流程等相关具体规定。同时，还有各级政府部门的相关检查及督导，但是对预算单位仍然缺乏硬性约束，具体来讲就是没有相关惩罚措施，也没有与预算单位预算资金拨款直接挂钩，使得目前公务卡改革推行力度仍然不够。
公务卡使用效率较低，甚至在这次调查中就发现有的预算单位公务卡办卡消极，公务卡开卡率极低、或有卡不用的现象出现。根据此次调查统计公务消费中总是使用公务卡的指标仅占调查总数据的11%左右。具体统计数据如表2：
(四)成都地区机关事业单位公务卡改革中政府机构执行情况比事业单位好此次分类统计，统计样本仍然248个，其中政府机构106个样本，事业单位样本142个，统计方法采用SPSS交叉统计方法，统计变量主要有2个，1个是公务卡使用情况，1个是公务卡运行时问，统计发现从公务卡使用情况及公务卡运行时问2个方面政府机构的指标都领先与非政府的事业单位，具体交叉统计表如表3、表4所示。
三、成都地区机关事业单位公务卡推行存在的问题
(一)公务卡改革宣传不足公务卡改革宣传主要包括:(1)是政府及其财政部门的宣传，其宣传主要对象是社会大众、中小企业、个体工商户，以及对预算单位的宣传。目前对预算单位的宣传J清况较好，但对社会大众尤其是商户宣传力度不足，这次调查范围内很多商户对政府推动公务卡的改革知道的较少或者不知情。(2)是预算单位对自己本单位职工的宣传力度不够，一方面是由于领导的不重视，其宣传效果大打折扣。另一方面是财务部门对宣传工作也是敷衍其事，宣传途径单一、效果不明显。 (二)公务卡改革制度不完善目前，国家及省级、省级相关部门虽然出台了公务卡的改革相关条例办法、规定，但公务卡在预算单位推行过程中仍存在很多空白区域，仅靠财务人员来把握公务卡的具体操作与执行，存在很大问题。首先，公务卡的改革缺乏法律支撑，要将公务卡的改革不断向纵深推进，就要求加快公务卡的改革法制化进程，改变或者清除与公务卡的改革不匹配的法律条款，使现行相关法律条规与公务卡的改革相适应。
(三)公务卡使用环境配套不足公务卡推行的意义在于可以进一步提高财政管理的透明度，提升预算单位财务管理的水平，促进银行卡的产业发展。而实际操作中，我国基础工作都没有完善，使公务卡的结算制度没有达到最优的作用，如法律法规和监督制度、公共预算制度，以及公务卡受理环境和财务透明度，包括国库集中支付信息系统的建设等。目前，成都范围内的许多地区的用卡环境让人担忧，不少的商户存在拒刷等现象，制约了成都地区的公务卡的改革工作的推进。另外，公务卡的不少持卡人对公务卡的信用风险有所顾虑。还有，公务卡的使用依然存在不少无法监控的地方，这些对公务卡的支付结算起到制约作用。
(四)财政金财网系统缺陷，制约公务卡的改革效率金财的网络及金财网系统软件目前是财政系统的一个主要运转系统，该系统及软件对预算单位的硬件条件以及网络通信设施有一定要求。从目前调查情况来看，公务卡在金财网运行流程繁琐，网速不稳定，经常使公务卡报销和账务处理系统效率发挥不出来。有一些预算单位仍然采用自己开发或外包财务软件进行报账和账务处理，公务卡报账及账务处理没有采用金财网，而是通过备用金模式的单位POS机进行公务卡还款，而对公务卡具体的消费也没有在金财网查询核对，公务卡报账环节仍缺乏有效监控。
四、成都地区机关事业单位公务卡推进改革建议
(一)对政府及相关政策制定部门的建议
(1)加强公务卡的改革推进工作的检查与指导。根据这次调查，成都市机关事业单位公务卡的改革工作绝大部单位已经参与其中，但仍存在少部分单位尚未开展公务卡的改革工作。另外，在从统计结果来看，目前政府在推行公务卡的改革工作中执行程度比事业单位要好，在这次调查中，成都一所职工规模超过2000人、学生规模超过30000人的高校，虽然已经启动公务卡的改革工作，但实际执行情况并不理想，据调查该单位目前公务卡开卡成功仅有5张。因此课题组大胆建议政府对于公务卡的改革进行工作检查与指导，帮助目前在公务卡的改革工作存在巨大阻力或面临诸多困境单位予以帮助。
(2)深化财政综合改革，加强公务卡结算监管。一是加快财政国库集中支付系统的完善工作，提前下达部门预算用款的额度。一方面，对基本支出的这部分额度，财政部门应作到按季下达。另一方面，对项目支出的这部分额度，应该在年初尽快卜达，为预算单位公务卡支出结算提供方便。二是大多数预算单位的部分专项经费支出和基建项目支出，以及保留在预算单位银行账户内的历年滚存结余资金，建议安排在部门预算之中，同时，纳入财政国库集中支付系统，不再游离于财政公务卡支出结算之外。三是已经实施公务卡结算后的预算单位，应该加强现金管理制度。鉴于目前成都地区的实际情况，课题组认为现金结算依然会在不短的时问里长期存在。因此，建议:政府相关部门应该采取可行的措施，将单位公务卡使用和管理，纳入年度单位财务内部审计范围，并抽查部分单位进行专项国家审计，还可以由系统主管部门牵头，开展系统内部单位交叉检查。对于公务卡制度推行不力和大量提取现金的预算单位，予以通报批评并要求按规定整改。同时，还要科学的核定现金提取范围和额度，对于超范围和超额度的现金提取，实行财政审批制度。对各类预算单位的现金支出进行大力度的监管。
(3)加强公务卡的改革的宣传，重点社会宣传。课题组建议政府加大公务卡的改革宣传力度，让公务卡的改革重大意义得到全社会的认可，通过各种层次宣传和不同时问和地点的培训，促使各类预算单位的职工必须用卡和学会用卡。主要措施:一是注重社会大众宣传。利用各种媒体，如:报纸、电视和网络做财政业务和公务卡的相关知识的广泛宣传，让得到更多的人认识到公共财政其实与大家日常生活是息息相关的。还要引导各类商户接受刷卡消费的模式。各类商业银行要开展宣传工作，明示现金交易的弊端，以及使用刷卡交易的好处，让广大群众了解银行卡的便利，以及产生的利益，让人们从观念上慢慢接受刷卡消费的方式。以进一步激发各类商户的主动性为切入点，可以凭借外部压力调动公务人员用卡的积极性。二是加强用卡的对象宣传。首先要做好推广方案和管理办法，以及结算办法培训这三个方面的工作，然后，再编制公务卡的宣传手册，长期开展专业讲座，定期进行知识竞赛等等方式，来起到调动预算单位使用公务卡的积极性，逐步做到人人都会用卡和人人善于用卡。三是加强对预算单位的宣传。一是定期召开公务卡的改革动员系统会议，让下属预算单位引起重视。二是对软环境的建造，以服务作为公务卡宣传的切入点，让使用单位体会到公务卡使用后，管理将会进一步规范，办事效率也会进一步提高，随着时问的推移，使用也会进一步方便，使预算单位慢慢从不理解逐步转化为理解，并会积极的配合来推动公务卡的改革。以上三条具体宣传措施其中对社会大众的宣传最为重要，在本次调查过程中，课题组也对一些尚未安装POS机的商户进行了解发现，很多个体工商户对公务卡还十分陌生，不知公务卡业务对其日常经营的重要作用。
(4)完善公务卡的相关政策措施。自公务卡的改革实施以来，根据财政部有关规定，总结其他试点的宝贵经验，结合四川省实际，制定了一批规章制度规范改革，然而这些规制度大多数以方案和暂行规定，以及管理办法的形式出现，没有系统的法规或法律支撑。不断推进公务卡的改革向纵深发展，要求加快公务卡的改革法制化进程。一是要及时更新修订已经失去实际规范意义的和与公务卡不相适应的配套法律法规;二是财政部门作为公务卡的改革的主要推进机构，应充分调研，并组织专家论证，做好公务卡法制化的基础工作;三是对已有规章制度要严格执行。
(5)完善财政金财网系统，简化公务卡报账程序。公务卡的真正实施，需要财政金财网的有效支撑，所有的公务卡的财政资金支出内容的报销环节，需要在财政金财网上实现。目前从调查情况来看金财网报销流程较为复杂，由于网速及硬件相关原因，系统响应较慢。预算单位作为金财网的使用单位，自身无法也无力适应各种应用的系统改变，因此省级财政部门应协调相关部门做好金财网进一步完善。
(6)对中小企业及私营业主实行手续费优惠。自2008年美国次债危机以来，中小企业及私营业主整体营商环境逐步卜降，即使在2009年国家出台4万个亿的刺激政策，对中小企业及私营业主影响效果也不大，国民收入增长赶不上通货膨胀，作为国内经济晴雨表股市表现低迷，居民对未来经济持续高涨信心不足，居民个人消费愿望较低，中小企业及私营业主整体营商环境逐步卜降。此次调查显示很多本身中小企业及私营业主愿意开通POS机，但由于担心刷卡手续及POS机安装减少本来就很少的利润。商户愿意开通POS机的积极性不高，公务卡消费环境的基础设施很难适应目前政府对公务卡的改革的要求，因此，建议国家金融政策对广大商户POS机安装及卡号为62开头公务卡刷卡手续费进行一定的优惠支持。
(二)对公务卡的改革预算单位的建议
(1)加大宣传力度，营造良好改革环境。转变传统的现金消费观念尤为重要。推行公务卡的改革时，必须加大宣传力度，大力宣传、普及公务卡知识，提高预算单位、持卡人、代理银行、商户对推行公务卡的认识。日常也需加强对持卡人的业务培训与指导，增强持卡人的使用知识，确保每个持卡人都愿用卡、会用卡、用好卡。
(2)加快公务卡的改革进程，完善公务卡管理制度。公务卡的改革推进过程，也是公务卡管理制度逐步完善的过程，同时，也是配套措施不断更新的过程。建议预算单位在推行公务卡的改革的过程中，加强调研，积极借鉴先进经验，不断完善现行公务卡管理制度，逐步推进公务卡的改革进程。对于县、乡镇预算单位，由于条件的限制，不能完全照搬市级或省级公务卡管理的模式，需要结合具体实际，研究可行的便于操作的配套措施，促进公务卡结算改革的全面推行。
(3)健全预算单位内部的财务制度。必须在制度层面、机制入手严格执行公务人员在公务消费时符合刷卡条件的必须用公务卡结算的规定。对于违反规定或擅自使用现金支付的公务消费，财务部门严格执行一律不予报销。每个预算单位还应该结合自己的实际情况，建立完善内部公务卡报销的财务管理制度，明细报销的具体操作程序，规范公务人员的用卡行为。