PPP项目的财务管理

一、PPP项目的主要运作特征

1.以合同为双方行动依据，规范、约束双方权利行为

在现代社会中，政府通过PPP模式，引入社会资本来提升公共产品和服务供应能力，是对国家财政内容的极大丰富。在PPP模式中，通过市场经济所特有的合同文件，来规范、约束政府与社会资本双方在生产和经营公共产品和服务方面的行为，是这种模式的重要特征之一。合作的双方目标是不一样的，政府更加强调公共利益，而社会资本所追求的则是利润最大化;政府基于公共属性的行政管理者身份和基于交易属性的合同方身份严格分离，使公权的强制力被局限在最小范围，而强调公众表达的社会资本参与得到严格保护。

2.资源互补、利益共享

在PPP模式中，政府掌握着政策、资源、信息等生产要素，具有统一协调资源配置的能力，社会资本具有建设、经营管理的专业经验与技能，具有创新的意识。通过双方的结合，优势互补，从而达到政府需要提高公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化的目的，也达到满足社会资本取得相对适当、稳定的投资回报，达到社会资本经营发展的目的。在这里需要特别指出的是，在PPP模式中需要对社会资本分享的利润进行适当控制，即不允许社会资本在项目中取得超额利润。

3.双方合作的长期性和关系的复杂性

在PPP模式中，政府与社会资本通过合同建立全程合作关系，共同对整个项目全过程负责，政府允许社会资本积极参与到公共产品和服务前期的项目识别、可行性研究中，也将合作理念贯穿于公共产品和服务的确认、融资、建设、营运、移交等整个过程中。与此同时，项目全过程既涉及政府与社会资本之间的谈判与合作等事项，又涉及许多关联机构，如政府的外经、土地、税务、物价、城建、城市规划部门、项目公司、项目投资者、工程承包商、贷款银行、金融、保险机构等，其法律主体的多样性和关系的复杂性是其他投融资方式所不具备的。这体现了PPP模式的合作长期性和关系复杂性的特征。

二、PPP项目财务管理的特色

上述的PPP项目运作特征，使PPP项目财务管理所面临的环境、财务管理目标、融资工作、财务风险管理、预算管理、甚至日常财务管理都深受其影响，使其不完全等同于传统企业经营中的财务管理。

1.财务管理的环境复杂，对财务管理影响巨大

PPP项目的运作，是由政府授权、社会资本操作，受公众监督和提供公共产品和服务的经济活动，本身既是政策的产物，又直接受宏观、微观经济环境等多方面的影响，使得项目的财务管理环境十分复杂，关注和顺应这些环境的变化，是财务管理的重要工作。特别是关注以下三个方面环境的影响：

(1)国家法治环境的影响

因为PPP项目的参与方众多，相互关系复杂，他们以合同文件为基础开展协作，最终形成共赢，从而使其各自利益需要国家法律的规范和保护。而只有参与各方利益有保障时，他们才能良好合作，项目筹资、投资各环节才能顺畅进行。而一旦在筹资、投资过程中出现问题，利益各方才有解决的途径，使投资者和放贷者有了安全的保障。目前我国现行政府与社会资本合作还存在诸多法律障碍，双方的合作，更多是靠政府政策的推动，缺少法律层级的规范。

(2)金融市场发展程度的影响

从我国目前的情况来分析，一般PPP项目投资规模少则几亿，多则几十亿、上百亿，因此，在PPP建设过程中，投资、筹资任务重大。寻找合适的项目投资者和贷款人、募集到足额的项目建设资金是PPP投资建设项目成功的关键所在。在发展良好的金融市场中，资金的渠道、种类、使用方式众多，数量庞大，为投资、筹资任务的解决提供了很好的条件。尽管我国已经历了三十年的改革发展，但资本市场目前还不完善，融资渠道还较单一。对企业来讲，债券、股票等直接融资手段仍很困难，特别是金融机构唯成份论的倾向，以及对PPP项目热情的缺乏，极大地影响着PPP项目的筹资、投资能力，进而影响了PPP项目的发展。

(3)国家政策环境和稳定的政治环境的影响

PPP项目的长期性，要求政府提供一个稳定的、发展的政策环境和政治环境。一方面，各级政府应提供一种特许协议，保证政府不因换届而使PPP项目的建设和经营受到政策影响，另一方面，政府应做出一种制度安排，一种管理机制安排，在中央政府和省、市政府之间，或者在不同地区的政府之间，在因PPP项目的建设、经营存在分歧时，应有某个专门的、权威的政府机构发挥协调作用，保证社会资本方不会独立应对这些问题。第三，政府在施政过程中，应考虑到政策的连续性对社会的影响，并保证社会各方面、各层级和谐发展。目前，我国政府已多次发文推动、规范PPP项目的发展，支持社会资本参与公共产品和服务建设、经营，甚至转换政府职能、减少审批环节，提升办事效率等，但因我国人口众多，地域广大，各地情况千差万别，这些政策的执行及效果尚未完全到位，还在提升过程中。

2.财务管理的目标不同于传统企业

作为社会资本主要构成的各类企业，财务管理的目标就是追求企业价值最大化或利润最大化，使企业在市场竞争中战胜对手。但由于PPP项目是以提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化为目标，所以PPP项目的财务管理目标，也要围绕此项目标。具体地讲，就是公共产品和服务的定价，要以大众的承受能力为限，不能利用提供的公共产品和服务的垄断性，盲目定价;在公共产品的建设、经营中，要考虑产品和服务的数量、质量，不能重复建设或提供劣质产品和服务;对项目的绩效评价，既要有对投入产出的水平的要求，也要有对社会大众需求的满足程度的要求;对参与建设、经营的投资者、管理方，既要给予必要的经济报酬，也要考虑社会公共财政的承受能力等。

3.防范财务风险任务巨大

由于PPP项目一般都涉及到巨额资金的投入，并且项目建设的周期较长，所涉及的当事人之间的关系错综复杂，从而使得项目在建设、运营中潜伏着极大的风险。更由于每个PPP项目的具体实施条件各不相同，常常是无先例可循，使得各种不稳定的因素大大增加，从而使PPP项目财务风险巨大。项目公司为了减少或避免风险，获得较高的收益，在客观上要求在项目建设前进行科学的论证、合理的设计，同时在项目建设、运营过程中加强管理、科学组织。受利益驱动而参与PPP项目的投资者，为了确保其收益，往往要求管理者将风险降到最低程度，因此，PPP项目财务风险的防范和规避构成了PPP项目财务管理的重要内容。

4.项目财务管理期限的确定性

在传统的企业经营中，有持续经营的财务管理假设，人们往往以企业无限期经营来组织、管理企业各类经济活动。但PPP项目，在签订项目合同或取得特许经营权时，便确定了项目存在的期限。在到达期限时，项目需要按规定要求和程序移交给政府或其指定接受人，项目公司取得适当的补偿或无偿移交，这使PPP项目的财务管理工作，不能完全等同于传统企业的财务管理工作。在项目建设、运营、管理过程中，要充分考虑到项目到期移交工作的需要，并围绕这一任务作好必要的筹资、还贷、收入分配、设施维护、资产管理、会计核算、文档保存等财务管理工作，配合政府的资产评估和设施性能测试的要求工作，从而顺利完成移交工作。

三、结束语

PPP模式作为一个创新的、政府在公共领域大力推广的政策实践项目，给社会资本提供了巨大的商机和发展空间。社会资本只有充分认识这种模式的运作特性，才能了解和熟悉这种模式，了解和熟悉其中的财务管理工作的重要内容和关键要点，从而必会抓住机遇，使得PPP项目成功运转，取得合理的投资回报。