英法等国非营利农业组织财务管理的主要做法及启示
一、英国、瑞典非营利农业组织财务管理
英国、瑞典的非营利农业组织主要有两种类型,一种类型是由国家财政供应的,如瑞典农业部的代理机构;另一种类型是市场化运作的,如英国农技推广咨询服务中心。其中财政供应的非营利组织承担实现政府职能的公益事业,在财务管理上与政府部门相同。英国、瑞典两国农业部门在经费管理上,主要采取三种形式:预算管理、项目管理和代理管理。
1 严密的预算管理
英国、瑞典的预算管理程序和我国相似,主要包括预算编制、预算执行和决算等。两国都采取“重预算轻决算”的预算管理方式,因而在编制预算、执行预算方面比我国更严密,主要有如下几个特点:
(1)零基预算。不同于我国编制预算上年度基数的做法,而是根据本年度的实际需要编制。
(2)项目预算。英国和瑞典都按项目编制预算。一般都是由国会提出各行业前景、发展策略和发展目标,然后由政府各部门提出实现这一目标的具体项目任务。简单地说,国会要求各部门完成的任务就是编制预算的。进入90年代以来,英国农业部已逐步把基础性、战略性、食品安全、农业环境、农业可持续发展和动植物保护等作为本部门的重点项目;瑞典农业部也把环保和园艺作为本部门的主要任务,这些项目也就成为这一时期两国农业部编制预算的主要内容。
(3)部门预算。各部门分别编制预算,每年11月报国会表决审批。
(4)滚动预算。每年都要滚动编制今后三年的预算。
(5)法定预算。农业部的预算先经部常务秘书审阅,再经部长审定。国家预算需经国家最高权力机关———国会审议批准。已批准的预算作为法定预算,必须严格执行,不得随意增加项目或调整项目支出等。
2 的项目管理
英国和瑞典农业部对所有的经费都实行项目管理。即通过项目承担单位,将资金落实到项目上并完成项目。在英国,农业部将项目分为竞争性项目和非竞争性项目,由各非营利组织提出项目申请或进行项目竞争。对于竞争性项目,农业部确定项目内容后,通过代理机构向进行项目招标。各单位对竞争性项目投标时,所申请的项目经费一般包括项目直接费用、项目管理费(一般为直接费用的30%)和必要的项目收益(一般为直接费用的15%),管理费和收益一般用来支付单位管理人员的工资和其他公用支出。然后,代理机构组织有关专家形成一个或多个评审委员会,对项目进行评审,通过后才能进入项目实施阶段。对于非竞争性项目也须进行评审,然后由政府指定单位实施。在项目管理上,两国也有一些共同的做法,如根据项目时间长短分别设立短期项目、长期项目和滚动项目。两国在项目经费上都要求各单位不允许超支,更不允许挪用,如有结余,由出资者决定结余的用途。
3 规范的代理管理
代理管理是西方普遍采用的一种项目管理方式,英国和瑞典也都对项目实行代理管理。在英国,先由农业部与代理机构签订合同,代理机构负责组织招标、评审。代理机构是自收自支的非营利组织,有自己的业务和财务目标。在瑞典,代理机构专门代政府部门管理项目和经费,签订合同,监督、检查项目等,实际承担了政府职能,相应的机构所需经费也由财政供应。
英国、瑞典两国市场化运作的非营利组织在改革过程中,经历了从申请项目到竞争项目,从依靠政府到面向市场,从事业性到性、竞争性的三个根本性的转变。
1 从申请项目到竞争项目的转变。80年代以来,英国对非营利组织进行了私有化、市场化改革,政府与市场之间关系逐步得到重新界定。农业部根据本部门的重点工作,提出项目要求,希望用最少的钱取得最好的成果,竞争机制顺理成章地引入到项目经费安排上。原来完全由政府安排的项目,现在必须通过竞争取得。如英国的纽卡斯尔大学,1997年至1998年度全学校总收入1. 56亿英镑,其中5800万英镑是经英格兰资金委员会的评审竞争得到的,占总收入的37%。申请政府项目须严格按政府规定的管理制度办理。
3 从事业性到企业性的转变。改革前,非营利组织的经费核算主要是政府安排的项目资金的收付核算。改革后,不管是从政府竞争到的项目还是从市场取得的收入,都必须加强成本核算,以较少的投入,获得较多的收益。目前非营利组织的成本核算贯穿于事业、开展业务活动和其他活动的全过程,完全按企业管理模式管理。
二、法国非营利农业组织的经费管理
法国的农业预算支出来自欧盟和法国的财政预算。支出内容包括:用于农业生产方面的补贴;优质农产品(食品)补贴;为赛马活动提供的补贴;林业补贴;乡村规划补贴;调研、技术、培训、推广方面的补贴;农业、渔业部行政经费;农业人口福利及社会救济支出。
法国非营利农业组织包括农业行政管理部门和国立农业非营利组织,分为5大体系。各体系经费来源分别如下:
1 政府管理监督体系,包括农业部和行业管理局
2 农业科研技术教育培训体系
(2)信息中心。该中心是国家直属公共机构,其职能主要是为农民及企业提供信息服务。其经费来源:30年前全部由国家提供,由于信息服务成功,有了不少的服务收入,现在国家财政只提供40%,其余60%靠自筹创收解决,主要收入来源包括:①信息咨询费:包括向农户、企业提供的信息,因特网上收费,每月出口情况简报收费等;②可行性研究收费;③接受社会的赞助、捐助等。
(3)农业高校。法国有32所农业高校。其中公立高校25所,私立高校7所。公立高校的经费全部纳入财政预算,学生也不用交学费;私立大学则不同,私立农业大学预算的50%由农业部提供,50%是学生的学费。企业交的国家职工教育税由企业同政府签订财政合同,直接交给学校,除此之外还有农业部按项目拨给的经费。
3 农业行业自我管理体系
4 农业生产合作服务体系
5 农产品和食品加工体系
三、对我国农业事业单位财务管理改革的启示
这些国家非营利农业组织的财务管理做法、市场化及项目管理等方面有值得我国借鉴的地方。归纳起来有以下几点:
1 根据农业事业单位的职能定位改革其财务管理
在发达的资本主义国家,分工明确,政府的事情政府办,的事情企业办。英国农业部主要是抓基础性、战略性、管理性工作,如监督、监理、监察、执法、动植物保护、种子和新品种管理、资源保护、环境保护、渔政管理、农药、兽药管理、农业规划、统计、信息管理和发布、农业政策等。而一些型的技术研究、推广和成果转化,一般是由非营利组织和企业承担的,政府给予一定的项目支持。在我国,上述这些工作大部分是由农机鉴定总站、经管总站、农药检定所、海区渔政局等20多家事业单位承担的,而这些单位大部分是既承担政府性工作或公益型事业,又承担非公益型事业。我国应严格划分行政部门、事业单位及一般企业的职能,以此来定位事业单位财务管理的职能,并推进事业单位财务管理的改革。事业单位应既不承担国家行政管理职能,也不介入盈利性事业,而是承担公益型或半公益型事业。在推进农业事业单位改革的同时,必须保证财政对那些基础性、公益性事业的投入。国家预算对农业事业的投资主体不能变,对于公益型事业,国家财政应该逐步加大支持力度;对于已能市场化运作的非公益型事业,国家财政可以逐步退出;对于将来可以进入市场但目前受体制必须仍由国家支持的事业,国家财政也应在较长时间内保证其正常所需资金。
2 对事业经费实行项目管理
英国对非营利组织进行改革,不是定年限、定比例,而是根据国家宏观调控的需要,通过设立或取消项目来体现。政府根据宏观政策需要确定重点事业项目,公布相关信息,并发布意向性投资指南。各单位根据政府的意向,提出项目,报请政府选定。对于不再准备投资的项目,政府也会提前发布信息。这种国家引导立项的方式,给了各单位立项的主动权,同时也有利于政府发挥宏观调控作用。我国在事业单位经费管理上,可采取日常经费与项目经费相结合的方式。对于事业单位的经常性事务开支,拨给日常经费;其他经费则实行项目管理,通过竞争中标的项目获得经费。目前我国事业单位在争取经费时,比较关心的是人员经费和公用经费,项目意识以及项目成本核算意识不强。所以在事业单位财务改革中,增强项目意识,加强项目管理,很有必要。
3 实行基金核算模式
基金会计核算模式以基金为基础,按照基金种类分别进行核算与报告,其优点在于能够保障资金来源、使业务顺利进行,并且便于财务监督。在我国的预算会计及企业会计中也有基金概念,如一些专项基金及专用基金。将国外基金会计中的基金与我国的基金相比,我国的基金侧重于一种资金来源或准备;而基金会计中的基金不仅是一种资金来源或准备,而且还有该项基金单独的运用(资产)、收入、支出或费用的和标准等。在基金会计核算模式上借鉴国外经验,有利于更有针对性地实现具有特定目的的公益事业,提高资金使用效率。
4 稳步推进农业事业单位的市场化改革
这几个国家对非营利组织都进行了有选择的市场化改革,一是为了减轻财政的负担;二是鼓励竞争,保持的活力;三是政府调整投资方向,逐步退出竞争性行业。我国应在定位现有农业事业单位职能的基础上,把那些经营性的并具有盈利能力的事业单位逐步市场化。因为在国家财政比较紧张的情况下,如果仍由国家包办所有的事业,不仅办不了,也办不好。但在市场化的过程中,我国和外国在诸如国有化程度、市场化程度、社会化程度等方面存在很大差距,应根据具体情况稳步推进。另外农业比较效益低下,农业事业单位基础弱、范围广、类型多样、情况复杂,这决定了农业事业单位的市场化过程应当是一个长期的、循序渐进的过程。