能源转型中的财税政策创新
[摘要]能源财税政策改革对于推动中国能源转型、促进清洁能源生产消费具有重要作用，现行的能源财政政策体系具有进一步优化空间。建议建立完善具有资源能源导向性、反映生态与环境效益的能源税制；构建系统性强、预期明确的财税优惠政策体系；完善政府绿色采购制度，增强示范效应；完善利益分配机制，调动地方政府发展积极性，进而推动能源生产和消费革命，加速我国能源转型进程。
[关键词]能源财税政策 能源转型 能源税制 财政补贴
[中图分类号]F206[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（2017）05-0034-05
目前，政府仍然是能源结构转型的主要推动主体，价格与成本依然是制约清洁能源推广应用的主要瓶颈，市场机制调配资源的力量有待更进一步的发挥。这就需要理顺能源体系的价格机制，降低清洁能源相关的生产、运输成本，降低清洁能源的终端价格，突出清洁能源利用的经济效益与环境效益。为实现此目标，我国能源财税领域亟待深化改革，为成长期的清洁能源产业构建良好的财税体制环境，提供适宜的财税优惠政策。
一、现行能源财税政策改革的必要性
从体制建设看，能源税费体系是影响能源转型的长期性制度变量，从具体财税政策看，税收优惠、财政补贴以及政府购买是政府促进清洁能源发展的主要工具。目前，我国能源领域财税政策存在一定问题，部分财税政策存在进一步优化空间，部分财税政策则迟滞甚至阻碍能源转型目标的推进，能源财税政策改革十分必要。
（一）能源财税政策优化助力能源转型的作用机制
能源财税政策贯穿能源生产与消费的全环节，财税政策优化有利于新能源开发利用，有利于维系新能源领域企业成长期的生产经营，并最终理顺能源比价关系，推动清洁能源的市场化应用。能源财税政策在如下领域发挥调控扶持作用：能源开发和生产环节，政府可以通过税收、补贴等财税手段，减轻企业在清洁能源开发生产过程中的成本。如页岩气、煤层气等的非常规天然气开发的投资回收期较长，光电、风电设备初期投资较大，企业投建及运营初期成本负担较重，政府通过财政补贴、税收优惠等手段将有效降低企业成本，降低企业运营风险，加速企业产能投建与技术改造，从而帮助企业尽快实现市场化经营。能源消费环节，政府可以通过税率调整与税收优惠等手段影响清洁能源终端售价，可以通过消费补贴促进清洁能源产品推广使用，也可以通过政府购买直接促进清洁能源消费，如新能源汽车推广过程中，政府通过消费补贴的形式降低新能源汽车购买成本，部分地方政府通^公务用车政府采购的方式提高新能源汽车销量。此外，通过对税费体系的改革，政府可以有效影响能源品种间的比价关系，从而提高清洁能源使用的经济效益，如征收碳税将增加石油、煤炭等传统化石能源的使用成本，有利于天然气、可再生能源等的推广。
（二）现行能源财税政策存在的问题
目前，我国对清洁能源的财税优惠政策力度不断加大，但能源财税政策体系及具体政策内容还存在一定问题，影响了政策效果。
一是能源税费体系缺乏主体税种，税制设计定位不明确。与能源有关的现行税种主要有资源税、消费税中的部分征税品目、车船使用税、车辆购置税，增值税、企业所得税中还有部分与能源生产消费或投资有关的税收优惠政策。另外，还包括探矿权采矿权使用费及价款、石油特别收益金等非税收入。从目前的环保税制度设计看，主要是在原有排污费制度基础上进行的费改税改革。总体看，我国能源税制起步较晚，目前尚未形成一套以保护环境和节约能源为主要目标，各税种、税制要素相互配合、相互联系和制约的税制体系。能源生产方面，资源税以调节级差收入为主的功能定位不合理，税制设计未能较好体现资源的稀缺性与生态环境效益。在能源消费与能源环境方面的主体税种缺失，影响税收促进节能环保作用的有效发挥。
二是财税优惠政策缺乏系统性，形式相对单一。随着环境压力加重，政府重视对清洁能源的发展，财税优惠政策范围不断扩大，政策力度不断加强。但政策缺乏系统性，形式相对单一，从而影响了相应财政支出的政策效果。就能源税收优惠政策看，税收优惠方式单一，主要限于减税和免税，缺乏税收抵免、加速折旧等方面的优惠政策使用，手段应用的局限导致税收政策丁具难以充分发挥其调节作用；优惠政策碎片化，主要散见于增值税、所得税等税种，导致政策缺乏统筹，企业受益不均，也影响了政策执行效果。就财政补贴情况看，政府对清洁能源发展提供了较大力度的财政补贴，起到了对光伏、风电等清洁能源利用的推广作用，近年来吸取政策执行中反馈的教训，逐渐呈现由事前补贴转向事后补贴，由生产补贴转向消费补贴的趋势，但政策设计与执行过程中仍存在诸多问题。如优惠政策工具选择上缺乏系统性，在光电、风电领域财政政策集中在财政补贴工具上，对低息贷款等其他政策工具利用不足，财政负担过重，补贴资金滞后、拖欠现象严重。财政补贴政策设计本身不完整，缺乏适当的退出机制。各级政府补贴政策安排缺乏系统性考量，下级政府跟风出台优惠政策，如新能源汽车推广中，购置车辆环节多级补贴导致补贴过度现象，而应用环境建设等领域支持则明显不足。
三是优惠政策执行的配套机制不足。如对新能源汽车、生物质能的补贴政策，缺乏切实的财政监督机制，导致大量的骗补问题，造成大量财政资金浪费，影响了政策执行效果。补贴政策与各地产能规划投建衔接不足，一方面导致地方项目集中上马，造成盲目投资，重复建设，另一方面导致财政补贴压力在时间轴上分布失衡，加重了补贴资金滞后、拖欠现象。此外，政策间的配套衔接也存在优化空间，以可再生能源电价补贴政策为例，实行以可再生能源电价附加收入筹集资金补贴可再生能源发电的制度设计①，但实际执行中电价附加收入不足以覆盖电价补贴需求，补贴缺口严重，对该项优惠政策的优化存在两种路径，一是提高电价附加征收标准，一是加大财政资金投入，但目前政策尚未作出调整，政策成本通过滞后、拖欠补贴的方式由企业承担。
四是政策设计与调整的精准度不够。以新能源汽车购车补贴为例，2010年开始，我国开始对私人购买新能源汽车提供补贴，由于对新领域了解不够充分，补贴政策缺乏安全技术标准、排放标准、行驶里程等规定，门槛较低，因此在促进我国新能源汽车产业蓬勃发展的同时，也造成部分汽车企业的“骗补”问题。针对该项政策疏漏，2016年底对新能源汽车补贴拨付方式进行调整，增加了针对非个人用户购车，累计行驶里程须达三万公里的补贴申请标准①。但“三万公里”的一刀切政策加重了新能源车企的经营负担，三万公里的行驶里程对于新能源出租车、长途客运车辆及公交客车较为适宜，但对于租赁用途的新能源乘用车、通勤用途的客车、物流车等，则门槛标准过高。 五是利益分配机制失衡，地方政府存在向清洁能源产业加负行为。从税费体系看，现行资源税、矿产资源补偿费、两权使用费和价款等征收对象集中为矿产资源及矿业权，税费收入高度集中在资源所在地的省级政府，而资源开发地的县级以下政府和当地居民所承载的资源、环境代价与获得的利益不平衡，从而在某种程度上加剧了地方政府摊派、收费的行为。以光伏发电企业为例，为获得规模指标，企业需向地方政府支付“开发费用”或“路条费”，此外，政府摊派、土地成本等费用增加也推高了项目的非技术成本。能源财税政策的国际经验
（一）优化基础税制，强调能源税制的生态导向
相对于我国能源税制偏重于能源生产环节，德国、日本等国家在能源消费与能源环境方面的税制设计值得我国借鉴。德国于1999年开始实施生态税改革，旨在减少化石燃料消耗，改革做法具有如下特征：一是改革具有渐进性，1999年生态税初始标准为汽油0.06马克/升、加热燃料0.04马克/升、天然气0.032马克/千瓦时、电费0.02马克/千瓦时，2000年至2003年间，每年汽油增加0.06马克/升，电费增加0.005马克/千瓦时，此后生态税征收标准保持在2003年水平；二是改革注意对部分群体的补偿，如2003年德国政府出台生态税的相应补偿措施，如增加对通勤者的收减免，制造业仅需交纳电力、燃油生态税的20%等。日本于2007年开征实质上的碳税②，征税对象为煤炭、石油、天然气，2012年在原有碳税征收基础上开设新税种并分阶段提高碳税税率。目前日本实行的碳税并未对电力课税，但以煤炭、石油、天然气为燃料的电力公司可以将碳税转嫁给消费者。
（二）财税优惠形式多样，直接补贴相对较少
财税优惠政策是各国促进节能减排以及新能源发展的常用手段，其中，美国优惠政策的多样化使用应为我国借鉴。在税收优惠方面，美国综合使用减免税、税收抵免、加速折旧等形式。如美国所得税方面优惠主要是税收抵免政策，优惠覆盖企业和个人，包括生产税收抵免、投资税收抵免、个人可再生能源税收抵免以及其他所得税减免政策。美国还利用固定资产加速折旧政策，允许1986年以后投入使用的风能、太阳能和地热能在5年内折旧，2008年2月颁布的“2008年联邦经济刺激法案”规定2008年获得并投入使用的可再生能源系统可一次性提取50%的折旧准备金。贷款担保也是美国的常用扶持手段。区别于我国，美国直接给予企业资金支持的政策较少。此外，德国政府补贴下的固定电价（FIT）法对于我国可再生能源电价补贴政策具有重要的参考价值。
（三）政策制定系统性强
美、德等发达国家在政策制定上系统性更强，注重政策的退出机制，优惠政策可以同其他政策搭配选择。以美国为例，所得税税收抵免政策在可再生能源发展成熟后，其抵免额度会逐渐降低，2015、2016年开始建造的风电项目可获0.023美元/每千瓦时的全价生产税收抵免，2017-2019年建设的项目采取逐年递减20%的抵免政策，投资税收抵免从2017年30%的基础上每年逐步减少20%直到2019年。又如2009年的《美国恢复和再投资法案》规定，符合抵免条件的纳税人可以选择与税收抵免等额的联邦基金，用于后续可再生能源的投资活动。
（四）重视政府采购对清洁能源利用的促进作用
从全球情况来看，政府采购对于产品的市场份额和消费者取向具有重要影响，一方面大额采购保障了扶持产业的市场份额，另一方面政府采购也可以形成较好的示范效应。通过制定政府绿色采购方案或修正采购方案的绿色相关标准，是各国政府促进清洁能源发展的较为普遍的扶持政策。20世纪90年代后，美国开始加强在政府采购方面绿色标准的提升，以支持节能降耗，鼓励清洁能源发展，主要形式为制定政府绿色采购清单，代表计划如能源之星计划、环境友好产品采购计划等。日本通过制定《绿色采购法》，规定了政府等公共机构采购环保产品及服务的基本标准，通过由政府率先购买环保产品（办公用品为主）推动企业开发节能环保技术。德国更早在1979年便推行绿色采购计划，要求政府采购优先选择具有环保标志的产品。
三、能源财税政策助力能源转型的政策建议
（一）建立完善具有资源能源导向性、反映生态与环境效益的能源税制
一是要深化资源税改革。完善资源税体系，明确资源税定位，强化资源税设计中对资源稀缺性、生态环境效益的反映。扩大资源税征收范围，将关系到国计民生和可持续发展的资源纳入资源税体系，逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态领域。优化从价定率征收方式，根据资源禀赋、资源开发利用外部性情况，推行差别化税率结构。深化清费立税改革，将矿产资源补偿费等收费目的与资源税定位重合的费用归并到资源税中。
二是推进成品油消费税改革。目前我国成品油消费税属于中央税，在生产环节征收，从量计征，虽然最终税负会转嫁给消费者，但征税与销售的时间差导致生产企业较大的资金压力。同时，税收征管机制不完善，部分企业偷逃税现象严重，也造成市场的不公平竞争。建议成品油消费税改革分为两步走，近期着重完善税收征管机制，强化税收征管技术，堵住税收漏洞。长期看，当市场环境与征管能力成熟后，着力推进成品油消费税改革，纳税环节从生产环节向批发与消费环节移动，推进价税分离改革，实现从量计征向从价计征转变，在央地利益分配方面建议改为央地共享税或地方税，理顺利益分配关系。
三是建立并完善环境保护税制度。按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则①，采取系统设计与分步实施战略。长期看，我国环境税体系设计应包含两方面主要内容，即污染排放和生态保护。环保税制度构建可划分为两阶段。第一阶段，排污费改税，征收以污染排放税为主的环境保护税，本轮环境保护税的改革即为该阶段成果。第二阶段，环境保护税纳入生态补偿内容，建立生态补偿机制，生态补偿税费的目的是通过经济手段调节环境行为，将企业行为的环境外部性内部化。 四是完善碳交易市场，适时开征碳税。从碳排放交易的市场制度建设着手，推动自愿减排交易市场的发展，最终逐步过渡到全国总量控制的强制碳排放权交易市场。随着国际上碳税呼声的日益高涨以及我国能源和环境与社会经济可持续发展的需要，开征碳税是我国未来发展低碳经济的必然之路，因此从长期来看，我国应该择机开征碳税，改革设立缓冲期，在一定阶段内逐步提高税率标准。碳税开征以煤炭、原油、天然气为征税对象，以能源消耗量为计税依据，征税环节放在消费环节。
（二）构建系统性强、预期明确的财税优惠政策体系
我国现有的财税政策缺乏系统性、长期性的支持体系，建议参考国际经验，综合运用多样化优惠形式，构建系统性强、预期明确的财税优惠政策。在税收优惠政策方面，建议加强税收优惠政策统筹，综合采用企业所得税研发加计扣除和生产抵免、投资抵免、降低增值税税率、进口关税减免和出口退税优惠等多种方式，更好地鼓励新能源产业的发展；加大税收优惠幅度与范围，适当延长税收优惠期限，增强对清洁能源产业的激励作用。在财政优惠政策方面，加强对清洁能源研发项目的补贴力度，提高贷款担保、财政贴息等非直接向企业给予资金的政策应用比重，扩大财政贴息范围，对于前期投入巨大的企业适当延长贴息期限。优化可再生能源发电的电价补贴机制，完善电价构成，将生态成本纳入电价，推动可再生能源发电平价上网。
此外，应建立对低收入群体及部分行业企业的财税优惠政策，减少能源财税改革对企业及居民带来的短期冲击。对于受到改革冲击的部分行业，如制造业相关领域，可根据对行业发展的支持情况适度调整增值税、所得税的税收优惠力度，减轻企业负担。对于低收人群体的基本能源消耗，建议建立定向直接补贴制度，减轻居民负担。
（三）完善政府绿色采购制度，增强示范效应
建议进一步完善我国的绿色采购制度。建立与国际标准相接轨的绿色采购标准，完善政府绿色采购清单，健全绿色采购清文诓品的认定标准，可编制政府绿色采购的负面清单，强化政府绿色采购示范效应。增加政府绿色采购额度，如提高公务用车采购中新能源汽车比重，加强政府公共建筑对分布式能源系统的示范应用。此外，在符合采购标准情况下，加强对中小型企业、民营企业的倾向性。
（四）完善利益分配机制，调动地方政府发展积极性
应以资源的合理开发利用、生态环境的保护以及省与县之间的资源收益平衡和着力改善资源地民生为原则，尽快明确环境税收入在地方政府之间的分配比例；同时，应加大资源税费、成品油消费税和环保税费对资源地的补偿力度，一方面有利于提高当地财税部门足额收缴税费的积极性，另一方面也符合弥补当地资源开发和环境损害的原则。
①按照现行规定，我国对可再生能源发电实行标杆电价，高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分，通过在全国征收的可再生能源电价附加来解决。
①2017年3月在四部委联合会签的《关于开展2016年-度新能源汽车补贴资金清算工作的通知》中要求，“非个人用户购买新能源汽车申请补贴，累计行驶里程须达到三万公里（作业类专用车除外），目前行驶里程尚不达标的新能源汽车，应在达标之后申请补贴”。
②日本2007年1月开征的“环境税”以及2011年10月开征的“全球气候变暖对策税”，均是针对二氧化碳排放征收的税种，实质上都是国际通称的“碳税”。