深化民营老年护养机构改革

公办老年护养机构没有经营压力，不愿意接收失能、半失能老人，这些老人入住民办老年护养机构几乎成为唯一选择。

按卫生服务站收入的10%左右，以适当方式补贴民办老年护养机构护理配合费，也可用支付卫生服务站固定房租的办法给予专项补贴。

制定产业发展政策和规划，允许民办老年护养机构投资营利，将社会托底与产业发展分开管理，通过深化改革加大优惠政策扶持力度，吸引更多民间和海外资本发展养老服务业。

我国民办老年护养机构进入快速发展阶段。但由于经济水平、民众思想观念以及政府政策等多方面原因，民营老年护养机构在发展过程中受到制约。

民营老年护养机构发展难题

第一，社会资本办机构积极性低。现行老年护养机构主要是二种体制并存，一种是全额拨款的公办养老院，另一种是民办养老“非营利社会福利机构”。根据国务院和民政部有关规定，目前我国民办养老机构一般只能在民政部门登记为“民办非企业单位”。这种身份让民办养老机构陷入两难境地：登记为民办非企业单位，虽然从理论上可以享受免税等优惠政策，却意味着投资者实际上难以融资，不能分红，甚至连自己投资建设的设施都不能归己，极大地限制了民办养老事业的热情。由于养老服务业属于微利行业或社会福利，加之规模偏小无法形成规模效益，投资回收周期长，再加上缺少必要扶持，导致民办养老机构因陋就简，服务单一，入住率低又很难盈利，缺失发展的源动力；而公办老年护养机构收费少、设施好，但是排队进不来。另外，政府部门关卡多难倒民办老年护养机构投资者。严重挫伤民办老年护养机构投资者的投资信心。

第二，护养失能老人生存质量差。养老中仅两成老人能自理，其他都需要医疗护理服务。大多数公立老年护养机构、特别是市区内公立老年护养机构都明确表示，不接收不能自理的老人。公办老年护养机构没有经营压力，自然不愿意接收失能、半失能老人，因为护理成本太大。这些老人入住民办老年护养机构几乎成为唯一选择。没有常规医疗护理与养老生活的有效结合，老人难以拥有最起码的生存质量，更不要说幸福感。

第三，追求床位指标资金浪费大。为破解老年护养机构床位难题，从国家到各级地方政府，层层下达老年护养机构床位任务硬性考核指标。老年护养机构在入住率低的同时，各级政府要完成统一的硬性老年护养机构床位考核指标，各级财政纷纷抛出馅饼诱导民间资本进入完成床位指标。位于南京市中心城区的侨馨老年公寓，投资2亿多元人民币，是目前南京市规模最大的老年公寓，有460张养老床位。2012年1月开业到2013年仅入住78名老人，一直负收益营运，造成投资极大浪费。

民营老年护养机构如何发展

以购买服务直接{民为主导，大幅度减少政府对资源直接配置为前提，推进公平竞争以实现效益最大化和效率最优化为目标。通过充分发挥市场无形手和政府调节有形手，促进民营老年护养机构持续发展。

第一，改革补贴模式，“托底”到人。改革机构划分，公平市场求发展。1.改包揽式财政补贴为购买服务。政府购买服务按实际入住人数买单，让政府购买服务的老年护养机构取消或大幅度减少床位费，让低收入群体得实惠。2.改事前招标为流程监管，放低准入门槛。规范投资老年护养机构流程，履行政府市场监控职能，验收合格再补贴到人，并与实际入住人数及时间挂钩，补贴已耗用房租。空闲未用房屋不予补贴。3.改统一计费为分类托底。根据老年护养机构的支出成本及各类入住老人差异，进行评估，实行分类“托底”标准。可分三类：一类为全托底人员，对无收入、无劳动能力、无赡养人和抚养人、失能半失能等生活困难老年人提供无偿托底服务；二类为半托底人员，即对低保户及收入在平均水平以下入住老人提供半托底服务；三类为一般补助人员，凡老年市民，本人收入不超过平均水平一倍的，给予一般性入住补贴。

第二，改革部门切块分治，实行分管合营。政府对社区卫生服务中心下达硬性指标，每个中心选择一到两个具备开设卫生服务站条件规模的养老服务机构，设立“社区卫生服务中心老年护养机构卫生服务站”。社区卫生服务机构设置规划经同级政府批准，报卫生行政部门备案即可；社区卫生服务中心对下设社区卫生老年护养机构服务站实行一体化管理；根据社区卫生服务的需要，二级以上医疗卫生机构卫生技术人员（含符合条件的退休卫生技术人员），符合省级卫生行政部门有关规定，经县、区级卫生行政部门备案，即可到社区卫生服务机构从事临床诊疗和预防保健服务。基本设施由社区卫生服务中心负责，房屋布局由老年护养机构负责，人员由区编办、人社部门及卫生部门核定配备，医疗业务及收支情况由社区卫生服务中心负责，老人护理工作由老年护养机构负责。卫生服务站为社区卫生服务中心的派出机构，开通医保定点资格和实行医保定点刷卡结算。小病不出老年护养机构，大病马上送到医院。政府可按卫生服务站收入的10%左右，以适当方式补贴老年护养机构护理配合费，也可用支付卫生服务站固定房租的办法给予老年护养机构专项补贴。

第三，改革床位指标考核、经营储备长效短益。单纯以床位数考核政绩，忽视老年护养机构入住率的做法是片面的。民政部《关于开展公办老年护养机构改革试点工作的通知》指出，提倡大中城市优先开展公办老年护养机构改革试点，并要求公办老年护养机构明确职能定位，优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人服务需求，充分发挥托底作用。改革床位考核，在调研基础上，制定考核入住率的办法，制定不同性质老年护养机构床位宏观指导计划。按入住率分类指导，将硬性考核指标变为宏观指导指标，各级政府根据管辖区域老年护养机构入住率因地制宜分类指导新增床位。上级政府根据民营老年护养机构与公有老年护养机构不同状况及不同入住率，提出符合实际需求的新增床位指导计划。各级政府根据本地区各老年护养机构的入住率和条件，制定完成上级政府宏观指导指标的具体措施。分别提出老年护养机构新增床位的指导性建议，对执行政府新增床位指导性建议并经民政部门认可的社会中介机构验收合格的，给予新建、改建、扩建床位补贴。通过充分发挥市场无形手和政府调节有形手促进老年护养机构持续发展。

改革机构性质划分，允许营利，公平市场

由社会力量出资兴办养老服务机构，实际上是一种市场行为，倘若纯粹依靠做公益“行善积德”鼓励民间资本投资养老服务业，是无法解决目前养老服务供不应求的现实矛盾，毕竟在市场经济背景下，获取利润是多数经营者的驱动力。

第一，允许民营老年护养机构投资营利。政府制定统一的产业发展政策和规划，允许民办老年护养机构投资营利，将社会托底与产业发展分开管理，通过深化改革加大优惠政策扶持力度，吸引更多的民间财力和国外资本发展养老服务业。

第二，促进老年护养机构市场化。取消老年护养机构“非营利福利机构”定位，引导社会力量出资兴办养老服务机构，在市场化体制下进行公平竞争，促进养老产业快速发展。

第三，改革民办老年护养机构考核办法。将其所享受的财政资金额换算成完成服务的货币指标来考核，进行机制改革。为公平市场，对公建公营养老机构进行体制机制改革，在明确养老机构性质基础上进行体制机制改革，确保为行政区域内无收入、无劳动能力、无赡养人和抚养人、失能半失能等生活困难老年人，提供无偿托底服务。

第四，全面落实民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》提及的地价、用水、用电、电信业务全部享受政府优惠的政策，特别对各种政府指定的中介机构收费，一律由指定者买单，或只收工本费。

第五，政府民政部门回归非营利本位，负责救助困难群体到具体人。养老机构及养老服务，划归政府产业部门进行宏观指导。