探究互联网时代我国出版物市场监管的问题与对策
我国出版物市场在过去的十几年内取得了迅猛的发展，在提供精神财富的同时也创造了极大的经济效益。但在出版物市场蓬勃发展的背后存在种种问题，如出版行业内部的恶意竞争，出版物质量还有待提升，尤其是网络出版物还没有得到有效治理，充斥暴力、色情、淫秽等社会腐朽文化内容的网络出版物严重侵蚀着人民群众的精神文化生活。互联网时代的到来，信息获取、传播方式都发生了翻天覆地的变化，传统的出版物市场监管体系已经不适应新形势发展的要求。[1]为克服目前出版物市场发展中存在的问题，减轻市场主体的不良或违法行为给社会带来的负面影响，需要学界和出版行政管理部门研究如何加强对出版物市场的监管。
一、我国出版物市场监管的历史沿革
我国出版物市场监管历史源远流长。封建社会出版物被纳入政府的管理体制内，封建统治者建立专职的管理机构采取售前查验、禁毁违规书籍等措施控制出版物的内容。从中央到地方设立图书审查机构管理出版行业，具体制度有制定书籍审查程序、雕刊管理办法等。各朝各代均有查禁书刊的严格图书管理制度。被查禁的书大致分为三类，一类是谶纬之书或妖书，这类预测朝代变迁的书籍不利于统治政权的稳定，因此被列为禁书。对这类书籍一般给予查禁，对写作者和传播者处以死刑或者流放等重刑。第二类为和统治者意见相左的著述，第三类是有害社会风气的书籍等。清政府制定了《大清印刷物件专律》对印刷品进行管理和规范，规范出版行为，管理出版物市场。清代还成立了书业联合组织，维护行业和从业者的权益。[2]民国时期，北洋政府和国民党政府分别于1915年和1928年颁布了《著作权法》，控制出版物的出版和发行，查禁限制出版物。
新中国成立初期设置的国家新闻出版总署，对出版物市场管理很重视，在建立相关制度之后，还开展了图书评论和报纸评论工作，书报评论对于加强出版物市场管理具有重要意义。1951年8月到9月底中央新闻出版单位开展了消灭错误运动，把出版物质量问题提到政治高度，为建立出版物质量管理制度提供了参考。
改革开放以后，国家多次开展了对协作出版、买卖书号、纸介质非法出版物、刻录非法光盘等非法出版活动的整治。随着数字出版时代的到来，海量、多样化的出版产品为出版物市场的繁荣和发展带来了极大的益处，同时也给版物市场管理工作提出了巨大的挑战。针对数字出版物，国家新闻出版管理部门制定了一系列的管理制度，如2010年8月颁布的《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》中指出推进数字出版标准体系的建立，创造公平的市场竞争环境。此外，国务院、文化部、广电总局、新闻出版总署等部委也颁布《音像制品管理条例》、《音像电子出版物专用书号管理办法》等一系列有关数字出版的法律法规。我国数字出版物法律法规体系针对出版新业态及时做出调整，为我国数字出版物市场监管提供了执法依据。
二、新时期出版物市场监管面临的新挑战
党的十八届五中全会对新闻出版业等文化建设做出了新的部署，要求文化产业成为国民经济的支柱性产业。这对今后一定时期的出版物市场监管工作提出了努力方向。出版物市场管理工作要为文化市场提供高质量、优秀、健康的出版物，要为丰富人民群众的精神文化生活，提高国民素质和社会文明程度提供精神动力和智力支持。构建适应我国的科学化、合理化的出版物市场监管模式应该遵循依法治理原则、适度行政管理原则、充分发挥市场作用原则。[3]加强出版物市场法律监管具有重大的现实意义，一是通过法律法规规制出版物市场，消除管理者和被管理者之间的信息不对称，营造公平竞争的市场环境;二是有效的监管可以赋予市场主体合法的权利，在市场交易中能获取最大的利益，继而提高社会整体利益[4];三是有效监管为不同发展程度的市场主体提供了公平的市场环境;四是有效监管可以保障出版物市场的健康发展，保障人民群众获取到安全的文化产品。随着文化体制改革的深入和数字技术的广泛应用，出版物的生产、流通和消费的方式发生了巨大变化，给出版物市场监管提出了更大的挑战。
(一)文化安全和意识形态安全的监管责任
更加突出 由于出版物市场具有开放性，互联网时代各类出版物种类无限增加，一些涉及我国主流文化和主流意识形态的出版物蜂拥而至。境内外敌对势力传播政治谣言，破坏我国社会稳定，利用政治非法出版物进行思想文化渗透的隐蔽性增强，给我国的出版物市场监管工作提出了挑战。
出版行政管理部门必须采用高技术手段做好防控，高度重视打击政治性非法出版物工作，为国家安全筑起防线。
(二)数字出版物监管难度加大 目前，非法出版活动借助互联网技术，具有较强的隐蔽性和快捷性，这使监管难度增加。在互联网的作用下，非法出版活动的违法主体团伙化，违法活动专业化、网络化，甚至出现内外勾结现象，这些都增加了监管的难度。出版物市场监管涉及生产和流通领域。传统出版模式向数字出版模式转变中生产过程扁平化，出版物市场的监管也要做出相应的调整，需要研究高新技术手段，加强对出版过程的监管。流通领域中，销售渠道多样化，流通也更为快捷，尤其是音频、视频出版物交易具有一定隐蔽性，使得监管的难度进一步加大。
(三)数字化时代对监管手段提出新要求 出版领域中广泛地应用了网络传播、智能手机、新媒体管理和经营等为代表的新技术，新媒体海量涌现。大数据时代，云计算、移动互联网等新技术已经成为主流技术，出版领域逐渐兴起了语义技术、人工智能等。出版物市场监管必须要正视市场发展新变化，及时调整监管策略创新监管理念，运用科技手段创新监管方式，推动国家网络出版监管平台建设，利用高科技手段监管网络出版物和网络出版活动。[5]
三、我国出版物市场监管存在的问题我国出版物市场监管虽然打击了非法出版物的出版活动，净化了出版物市场，但是仍然存在一些问题。
(一)监管法律制度不健全 出版物市场监管的规章制度大部分由行政部门制定并实施，法律层级较低，强制力不高，出版市场主体遵从成本较低，不能有效遏制其违法活动。[6]现行的出版物市场监管法律法规是由国务院及各级主管部门制定的行政法规。对同一项违法行为，不同的法律法规关于处罚额度的规定存在差异。如同样的盗版行为，依据《中华人民共和国著作权实施条例》和按照《出版管理条例》罚款额度相差很大，这给予了市场监管主体极大的自由裁量权。对于违法的网络出版行为，《互联网出版管理暂行规定》规定的责令限期整顿或者撤销批准的处罚过轻，难于有效管理。出版物市场管理信息公开制度不完善，对涉及出版物市场管理的重大事项没有向社会公开，接受社会监督。
(二)市场监管的执法责任不明确 出版物市场监管执法责任不明确是因为市场监管主体权利分配不明确，实行的是多头分类监管。在市场主体准入的审批方面，如，互联网出版物之一的网络游戏的审批与发行实行的是多重监管体制，审批程序繁琐，行政效率低下，增加了市场主体的交易成本。工作责任没有分解细化落实到具体部门，层级责任不清，责任不明确问题严重影响监管效率。出版物市场监管存在主体在实施监管时没有相应责任规定，缺乏监管主体违反责任时的赔偿责任规定。对于监管不力、执法不严、行政不作为或乱作为的行为没有相应的制度规定，有关领导和执法管理人员的责任难于追究。执法责任不明确的问题，导致监管的实施效果不理想，与制度制定的目标相背离。
(三)各部门监管缺乏有效配合 目前，我国出版物市场监管各部门出于本部门的利益，制定和出台了各部门的规章制度，部门之间监管范围存在一定的重复，造成了行政资源的浪费。部门之间执法各自为政，以罚代刑现象还时有发生，有损于法律法规的权威性，也使得违法分子有机可乘，监管效率大打折扣。
四、构建出版物市场监管体系的对策
(一)完善出版物市场监管制度 根据国务院2016年5月24日发布的《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》提出的持续简政放权、加强监管创新、优化政府服务精神，出版物市场监管部门要清理有关出版物市场管理的现行行政许可规定，减少行政审批项目，废止不符合法定依据的规范性文件，修订下位法和上位法不相符的地方。减少行政审批项目的目的是引入市场竞争机制，让市场发挥配置资源的作用，给企业更大的经营自主权和投资决策权。对减少的行政审批项目必须要及时建立后续的监管措施以防止管理脱节。完善出版物市场管理信息公开制度，及时向社会公开出版物市场管理的重大事项。
(二)建立出版物行政执法责任制 依照市场经济的要求，在出版物市场监管主体执法中要做到责任和权利结合，科学分工、合作、相互制约，明确出版物市场监管主体违反责任义务时要有相应的处罚规定。行政执法责任制和执法过错追究制遵循了执法权力和执法责任的统一，表明行政执法和执法监督必须分离，各负其责，行政执法要公开接受监督，包括公开执法主体、执法岗位、执法责任、执法依据和程序等，加强对执法责任的外部监督。执法责任制能有效强化出版物市场管理人员的法律意识，提高责任感，能够提高行政执法的效率和准确率。
(三)出版物市场监管主体应加强协作 由于出版物市场监管主体的多元并存、管理职能的部分交叉，部门之间的冲突时有发生，要克服管理部门之间的重复监管和冲突，就要建立协作机制。出版物市场管理行政部门要加强部门协作，采取定期开展联合执法行动、共建信息平台等方式与公安部门、工商管理部门以及城市管理部门合作，严厉打击游商摊贩销售非法出版物活动，肃清出版物市场中的色情暴力、封建迷信等各类有害出版物。联合工商管理等部门清查印刷、复制企业，严厉打击各种非法印制活动，依法严惩违法违规的当事人。加强同司法机关的合作，依靠司法机关的刑罚制裁措施震慑违法分子，加大对各种非法经营行为的打击力度，发现有涉嫌构成犯罪的要将案件移送司法机关，不能以罚代刑。建立健全日常监管长效机制，明确各有关部门的工作职责，完善联动机制，加强和扫黄打非领导小组的联合执法，互相支持配合，快速出击，净化出版物市场。
(四)建立出版物市场多维监督体系 加强我国出版物市场监管，在以法律法规为基础的前提下，要以充分发挥政府监管与社会组织监管的作用为核心，发挥社会行业组织的监督作用。多位监督体系中需要发挥广大受众的积极作用，通过电视、报纸、微信、网络等媒体，对制黄贩黄、侵权盗版等非法出版活动的社会危害性和版权保护相关法律法规进行宣传，进一步提高广大人民群众自觉抵制和揭发各种非法出版物、非法出版经营活动的意识，形成全社会支持和参与出版物市场监管工作的良好局面。