基层协商民主的机制创新研究

摘要：中共十八大和十八届三中全会提出要实现社会主义协商民主广泛多层制度化发展，为基层协商民主发展指明了方向。针对当前基层协商民主发展中存在的问题，推动基层协商民主发展需要探索基层协商民主的发展路径，推进基层协商民主实践创新，优化协商主体结构，促进基层协商民主规范化，增强协商成果的实效性。

关键词：协商民主；基层协商民主；机制创新

一、当前基层协商民主发展存在的问题

（一）基层干部群众民主意识淡薄

推行基层协商民主，提升民众对协商民主的认知水平至关重要。只有人们认识到发展协商民主的作用，才会热心关注、积极参与。反之，则消极对待、漠不关心。只有让民众意识到协商民主的重要性，才能激起他们参与实践的渴望。当前，基层干部群众的协商民主意识较弱。基层干部因受封建旧思想影响，易使群众对其产生反感、抵触情绪。基层群众受许多因素影响，没精力关注民主政治。这并不是说他们不向往民主，只是其要为生活奔波劳累，无暇顾及民主需求。这就造成了他们对民主理念的冷漠与忽视。推行基层协商民主实践，提升基层干部群众对协商民主的认知水平是急需解决的问题。

（二）协商实践的形式创新不足

民主要取得理想效果，需结合实际探索多样化的实践形式，开展多种形式的基层民主协商。目前，全国各地已涌现出许多民主协商形式，如民主恳谈会、社区议事会等。在全国践行协商民主理念，提高群众参与民主政治的积极性，需要更多样化的平台，真正让基层民众有事可议、有平台可用。

（三）协商主体的代表性不足

基层协商民主的重要特点是基层群众能直接参与其中，为群众提供了良好的参政条件。实际生活中，由于协商代表产生方式本身存在弊端，被民众推选出的、参加基层民主协商的个别代表并不一定真正代表群众利益，而是只顾自己利益，只针对个人情况反映问题，制约了协商主体代表作用的发挥。

（四）基层民主实践的制度尚不健全

在日常政治生活中，基层民主选举存在如金钱贿选、暗箱操作等问题。2008年，民政部基层政权和社区建设司副司长王金华表示，从信访、上访以及地方掌握的情况看，基层村委会选举的贿选比例大概在1%～3%之间。此外，民主制度建设仍存在制度缺失或不到位的现象，影响了基层协商民主的真正落实，引起了群众的不满和抱怨。在基层民主实践创新中，虽然涌现出民主恳谈会、村民议事会、公民评议会、企业工资协商等制度，但是对这些基层实践探索缺乏完善的制度规定和完整的经验总结。

（五）协商成果的落实具有不确定性

会议协商成果的落实情况是检验协商成效的重要指标。当前在发展基层协商民主的过程中存在协商成果得不到及时落实或根本没落实的问题。一是有的协商会议流于形式，只是走过场，为响应上级号召做样子。二是个别基层领导担心落实协商结果会影响个别人的既得利益，迟迟不愿落实或变相使协商成果流产。三是有的协商结果没有可行性，在一定程度上降低了协商民主的实效性，降低了群众对协商民主实践的期待和参与热情。

二、基层协商民主的发展路径

（一）加强党的领导

只有加强党的领导，才能保证基层协商民主发展的正确方向，为民主政治发展指明正确航向。作为民主政治发展的子集，发展基层协商民主需要党的制度设计与基层实践相结合。只有这样，才能有序推进协商民主发展。

（二）强化党政干部对协商民主重要性的认识

受传统官本位、人治思想影响，个别党政干部做决策时往往不考虑群众意见，缺乏协商民主理念，更遑论运用协商民主方式处理事务。各级干部要引导群众以协商讨论的方式行使权利。因此，必须加强党政干部培训，提升各级党政干部对协商民主实践重要性的认知。

（三）培育公民的协商民主意识

目前，推进基层协商民主发展的最大挑战是一些公民的参与意识和能力不强，导致其正当利益诉求难以顺畅地表达。为此，要深入开展公民意识教育，引导公民把参与公共事务管理作为维护权利、履行义务的重要途径；强化社会主义核心价值观教育，加强社会诚信建设，增强公民的信用意识，引导公民通过合法、理性、有序的途径表达自己的意愿，鼓励公民以平等协商的方式参与各种社会事务管理。

（四）营造浓厚的协商氛围

协商是解决问题的一种决策方式，既是不同主体以温和方式表达利益诉求的过程，也是妥善处理彼此之间关系、化解纠纷的过程。它传递了一种民主理念、和谐文化。协商过程要互相理解，包容彼此差异，尊重彼此充分表达利益的权利。推进基层协商民主发展，必须加大对协商民主的宣传力度，提升群众对协商文化的认知程度，发挥各种传播媒介的作用，让民众时刻感受到协商文化和协商民主的益处，主动增强民主协商意识，积极参与基层民主协商。

三、推进基层协商民主实践创新

（一）吸取成功的实践经验

总结当前已经开展的、比较成功的民主实践案例，能更好地促进基层协商民主发展。如浙江温岭的民主恳谈会制度从开始试点到发展为系统化制度化的实践模式，就是不断总结成功经验、推广实践的结果。

（二）发挥基层政协的重要作用

基层政协要针对经济社会发展中存在的各种问题，积极主动联系党委、政府，拓展协商渠道，培养政协委员的责任意识、使命意识和分忧意识，真正发挥政协委员在协商中的主体作用；构建以界别协商、专题协商、对口协商、提案办理协商为主，其他多种形式为辅的多元化协商格局；保证协商成果的科学性、前瞻性和可行性，以高质量的成果提升协商的实效性，使协商成果真正进入党委、政府决策；及时总结、推广基层协商民主的新方式、新经验。

（三）鼓励群众大胆探索 我国基层情况较复杂，各地情况不尽相同。更好地推进协商民主发展，要充分发挥群众的主动性，探索适合本地发展的民主实践模式。在基层开展民主协商，要充分发挥人民群众的首创精神，鼓励基层群众在推进协商民主发展中发挥更大作用，引导群众探索灵活多样的民主实践方式。

四、优化协商主体结构

（一）保证协商主体的平等性

在基层推进协商民主实践，要保障协商主体在参与过程中的机会公平，既不能让有问题想表达的人没机会表达，也不能使有机会表达的人不能真实表达。协商民主的特点是主体平等性。只有切实保障协商主体的平等性，才能“以此来保证共同体中的公民都能够在确定议程和决策阶段拥有获得平等参与的机会，具有实质性的平等的影响机会，使最后达成的协议不是依赖于社会资源多少或政治权力的大小，而是依赖于哈贝马斯所说的‘更好观点的力量’”。

（二）提高协商主体的代表性

影响协商主体代表性的因素主要包括协商主体的人格品质、文化水平和参与协商的基本能力。一般情况下，人格品质好的人基本能尊重群众利益、代表群众利益。具备一定文化水平和谈判沟通能力等协商基本能力的人，能在协商中更好地表达诉求，使协商得出有益己方的结果。只有从具有同一问题的群体中推选出一名代表参与协商讨论，才能避免民意代表不代表民意的问题。

（三）提升协商主体的民主意识

作为一名参与协商讨论的代表，需要就自己所遇到的问题或所代表群体的问题进行阐述，商议解决之策。如果协商主体不具备民主意识，不能各抒己见或认真倾听别人观点，不能就遇到的反驳进行理智分析，很难使协商会议取得良好成果。

五、促进基层协商民主规范化

（一）完善协商民主制度

按照中共十八大的部署要求，人民政协必须发挥好协商民主的主渠道作用，加强制度建设。这需要把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策实施前和决策之中。针对不同层次的政治协商，要分别规定好协商什么、与谁协商、怎么协商、要达到什么样的协商效果以及如何运用协商成果等，使参与协商的主体清晰明了。如天津市和平区结合中共十八大精神印发《中共和平区委关于进一步加强新形势下人民政协工作的意见》，具有很强的可操作性。国家对基层协商民主尚未出台专门文件加以规定。基层协商民主是基层群众的实践创新，通常由地方党政部门进行总结后在地方推广。基层协商民主在全国各地的发展情况不尽相同。根据现有资料得知，目前仅少数省份对基层协商民主的实践形式进行了经验总结并以制度方式在全省推广，如河北省在全省推广了乡镇议事会制度。

（二）抓住基层协商民主的重点

基层协商民主包括基层政协政治协商与基层群众民主协商。基层政协主要是指县一级政协。基层政协政治协商要服务党政部门的中心工作，围绕县域政治、经济、文化和社会等各方面的问题进行。要充分利用好全体会议、常委会议、主席会议、专门委员会等形式开展协商讨论，为党委、政府提供具有前瞻性、建设性、战略性的重要意见和建议，为党政部门科学决策服务。基层群众自行开展的各种形式的民主协商，旨在帮助群众解决好住房、医疗、卫生、教育、养老等各方面问题。协商前，要详细了解群众情况，倾听群众心声。会上，要把群众反映的切身利益问题当成最重要的问题，认真加以讨论落实，绝不能漫无目的地讨论。

（三）健全诉求表达机制

要建立健全畅通无阻的群众利益诉求表达机制。一方面，召开协商会议要提前使群众知晓，将开会地点、时间、议题、参会对象等所有信息向群众公开。另一方面，在会上要允许群众自由阐述观点、表达意见。以往某些村民会议因个别干部干涉村民发言或事先规定发言内容，违背群众本意，使群众不能正常反映问题、表达观点。这些做法极大地损害了群众利益。

六、增强协商成果实效性

（一）确保协商成果质量

小中见大，源头看远。一开始就要明确协商议题的重要性和紧迫性，要从群众反映最紧急、最直接、最现实的问题中选议题，确保协商成果的价值。一是要保证协商议题的全面广泛性。决不允许花钱的事不找群众协商，找群众协商的事却是要群众出钱出力。不管花钱、收钱都要纳入协商范围，严格做到问需于民、问计于民。二是要把握好协商过程。这个过程包括党委政府主导作用的发挥、协商人员的遴选和确定等。这些方面一定要具体问题具体分析，有针对性地确定哪方面重要，对其中的重要方面要多着力。

（二）建立群众监督机制

要建立群众对决策落实的监督，把协商成果的落实情况置于群众监督之下，保障群众监督权落到实处。一是政府要不断强化自觉接受监督的意识。二是要不断丰富群众监督的形式，充分利用电视、报纸、微信、公告栏、明白纸等形式，全方位、广覆盖地建立健全监督平台。三是要加大对不落实协商成果现象的惩戒力度。通过惩戒，既要让执行者树立敬畏意识，在协商成果前克服随意性、盲目性，也要让群众坚定对民主协商的信心，积极参与协商，扩大协商成效。

（三）建立成果落实情况反馈机制

民主协商的重要特征是人民行使权利、维护自己的利益。民主协商一般是为解决与群众利益相关的问题。当协商成果进入落实阶段，负责落实的单位应向群众及时反馈落实情况。通过阶段反馈，让群众更好地体验协商民主的实用性，让群众切实感受到当家作主的成就感和喜悦感。