我国农村“两权”抵押融资的试点

一、问题的提出

党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年、2015年的中央一号文件均提出，要慎重稳妥地推进农民住房财产权和承包土地经营权的抵押融资，将在县、乡两级设立产权流转交易平台。2014年11月国务院办公厅出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求，在安徽、山东、四川三省开展了全省试点工作，其他省份将在未来五年内完成农地承包经营权的确权工作。2015年3月，青岛市、深圳市和重庆市被国土资源部选定为农村两权登记发证试点地区。此外，由人民银行牵头起草的农村两权抵押贷款试点指导方案也将在近期出台。这些文件的出台为农民宅基地和农地承包经营权的抵押提供了中央层面的政策支持，是农村土地制度的重要改革和创新。

二、我国农村两权抵押融资的现状分析

(一)重庆市

重庆市于2010年11月开始试点农村两权抵押融资。作为全国统筹城乡综合配套改革的试验区，该市在国家法规和政策许可的范围内积极探索盘活农村资产的有效途径。至2013年底，全省己累计发放农村两权抵押贷款31亿元。具体措施如下:一是成立了重庆市农村土地交易所，这也是全国首家农村土地交易所。二是建立伞形风险分散体系，即由市财政出资组建了兴农融资担保有限公司，注册资本为30亿元(最终将增资至60亿元)，全市37个县(区)又分别组建了注册资本为1亿元的子公司，这样，注册资本总额将达到近100亿元，如果以10倍放大计算，最终可对1000亿元两权抵押贷款进行担保。三是建立了专门的两权抵押贷款风险补偿基金，该基金由市和县区财政注资7亿元，其中，市财政筹集4亿元。

(二)武汉市

武汉市于2009年被农业部选定为全国农地流转价格监测点，同年4月成立了农村产权交易所(以下简称农交所)。农交所与当地农商行合作，制定了农村产权抵押登记和评估管理的操作细则，并在原有土地流转交易鉴证功能的基础上增加了抵押职能，为农村产权抵押贷款产品的研发提供了支撑。一是采取农村生产资料物权与经营权相分离模式，仅将土地经营权作为抵押物，排除了法律风险，即在尊重农村生产资料权属性质的前提下，保留承包农户的承包权，转让其使用经营权。二是明确了农村产权流转的合法程序和抵押方式。武汉市农交所负责履行土地流转交易的鉴证职能，并向产权流转交易的受让方颁发鉴证书，该证书是银行认可的有效抵押物。三是对贷款对象的准入、贷前抵押登记、贷款合同的相关要素、办理程序一直到贷款监督管理等诸多方面进行详细规定。

(三)海南省

作为全国农地确权工作的先行者，海南省早在2002年就开展了此项工作。至2012年底，其宅基地使用权证的发证率己达97. 7%，成为全国土地确权工作的典范，而且在全省范围内建立了农村宅基地产权管理信息系统，实现了省、市县、乡镇三级联网。2009年以来，辖内三亚、海口等地相继成为全国农村集体土地产权制度改革和建设试点。此外，为了给处置土地权属纠纷所引发的群体事件提供法律依据，海南省政府先后在2006年和2008年颁布了《土地权属确定与争议处理条例》和《预防和处置土地权属纠纷群体性事件暂行办法》，这在国内开创了先例。

(四)浙江省

作为全国首个地级农村金融改革试点地区的浙江丽水市被誉为全国十大自下而上的金融改革范例之一。2010年，在人民银行等单位的推动下，丽水市成为全国第一个信用等级评价覆盖每个村落的地级市，超过九成的农户完成了信息采集工作，并取得了可以作为贷款抵押物的信用证。目前，当地金融机构发放农村两权抵押贷款采取了整村批发、集中授信的新模式。截止到2014年年底，全市己组建8家政策性担保机构、25家商业性涉农担保机构、86家村级担保组织，担保金额超过7亿元。全市产权交易平台的交易范围包括农村两权在内的十二类农村权益，截至目前，己完成293宗交易，金额达1.24亿。

三、我国两权抵押融资的试点经验及存在的问题

(1)两权抵押融资的试点经验

1.地方政策注重制度设计和保障。目前，两权抵押融资开展较好的地方均出台了专门的政策文件，相关部门形成合力。如重庆市于2011年成立了农村金融服务改革创新领导小组，组织人民银行、银监局等金融监管部门和财政局、农委等政府部门，在全市积极推动农村两权抵押融资工作，并专门制定了一系列引导政策。如武汉市政府针对农村两权陆续出台了三个贷款((作指引》，这为涉农金融机构发放此类贷款奠定了基础。

2.做好确权颁证等核心环节工作，确保两权的权属明晰。如重庆市从2008年6月开始，用了三年多的时间基本完成了农村两权的确权颁证工作;然后由专业评估机构对两权进行价值评估;最后根据两权价值的评估结果，由金融机构确定发放贷款的额度。海南省早在2002年就开展了全省农村土地确权工作，成为我国首个基本完成农村土地确权登记的省份。

(2)两权抵押融资试点中存在的问题

1.农村两权抵押和流转面临法律约束。在现行的法律法规如《物权法》、《担保法》和《农村土地承包法》的各项条款中，或对农村两权的抵押融资进行了限制性约束，或没有明确规定家庭承包类的耕地可以抵押。例如，按照《物权法》的物权法定原则，对家庭承包类耕地是否可以抵押就未明确规定，实际上就是禁止耕地抵押。可见，农地抵押融资的实践缺乏现行法律法规的支持。

2.农村两权面临产权界定不明的问题。农村两权抵押和流转必然要涉及到产权交易的问题。根据产权理论，如果农村产权界定不明，进入交易市场后就会产生一系列问题，或因产权的交易成本过高而使交易无法进行，或使交易某方的利益受到无法预料的损失。

四、对我国的启示

(一)明晰农地产权是夯实两权抵押融资工作的基础

西方国家都高度重视农地产权的界定，如在英国，公民要进入某块公地或者是某块自愿出让部分权利的私人土地，其各项权利甚至会以指示牌的形式被详细标明。而国内的农地产权界定工作尚未清晰，与英美等西方国家相比尚有较大差距。产权界定问题将成为日后农地制度改革的关键步骤，其落实情况将直接关系到农地要素市场的完善和农村两权抵押流转工作的推进。

(二)尽快完善农村社会保障体系

建议建立普惠制的社会保障机制，覆盖农民的医疗、失业、养老和住房等基本生活需求，使日后农地市场化的流转工作对农民生活的负面影响降至最低。可考虑采取收购部分农房，建立失地农民居住权保护机制等措施。

(三)银政合作，为改革试点助力

1.基层央行应充分发挥货币政策的引导作用，对两权抵押贷款的经办行可在支农再贷款、再贴现规模等方面给予倾斜。

2.积极争取风险补偿措施。可参照重庆等地经验，地方政府在市、县(区)两级分别设立风险补偿基金，为两权抵押贷款分摊风险。同时，在市、县(区)两级加快组建新型农业信贷融资担保公司，对两权抵押贷款提供融资担保业务。

3.采取相关措施提高基层行发放两权抵押贷款的积极性。一是对两权抵押贷款的资金成本按低于其他贷款资金一定比例的方法进行计价;二是对经办人员可按利息收入的一定比例对其进行物质奖励，并在考核时按一定比例调增经办行的利润;三是可提高风险容忍度的设定标准。

4.合理采取税收减免等扶持措施。如对两权抵押贷款的利息实行免征营业税的政策;对守信的企业予以贷款贴息、减免税费，形成诚信示范效应。