促进农民增收近期对策建议

<>发展农业产业化，促进农民增收的近期对策建议

（一）加快调整对于龙头企业的支持政策

将支持大型龙头企业的重点，转到支持其实现科技创新、管理创新、出口创汇、产业升级和增强国际竞争力等方面，转到发挥其对农户、特别是中小型龙头企业的示范带动作用上。以科技创新为例，当前，在以小规模农户分散经营为主的格局下，由于农村中介组织的发育严重滞后，农业吸纳新技术的边际成本较高，多数农户采纳新技术的动力相对不足。而在我国现阶段，农业企业的科技创新能力还相对薄弱，究其原因主要是大规模的龙头企业数量少，许多龙头企业缺乏创新资金的筹集能力、风险承担能力和研发能力。因此，大型龙头企业应该成为农业科技创新的主体。又比如，以大型龙头企业为重点，加快培育一批适应国际化农业资本运作的龙头企业，不仅有利于提高农业的国际竞争力，也有利于引进吸收国外资本、技术和管理经验，促进农业的"强筋壮骨"和农民增收。

对于龙头企业的财政金融支持，要将重点由支持大型龙头企业，转向支持经营项目和发展前景比较好、辐射带动作用比较强的下列三类中小型龙头企业，促进其更好地发展、更好地发挥示范带动作用。一是科技创新潜力比较大、但生产经营遇到了暂时的资金困难的企业，二是处于起步和初发阶段，亟需扶上马、送一程的企业，三是主要从事农产品营销的企业，这里所说的农产品营销，不仅包括销售，还包括包装、保鲜、分级、品牌建设和管理等。在中西部地区，支持这些中小型龙头企业的意义还在于，它有利于舒缓比较严重的农村就业压力。因为，从国外经验来看，中小企业在带动就业方面有特殊作用；而在当前通货紧缩的压力下，就业问题是一个比较严重的问题。

要改变对于龙头企业的支持方式。财政支持要取消无偿支持龙头企业的方式，改为全部通过贴息，或建立担保基金的方式。要将扶持龙头企业由简单地给钱给物，转向主要依靠改善发展环境、提供优惠政策上。"十五"期间，政府支持龙头企业，应将重点放在根据龙头企业带动农户的需要，加强配套基础设施和产业化基地建设、完善市场信息和检验检测等社会化服务体系上，特别要鼓励龙头企业在中西部地区和粮食主产区兴办农产品原料基地。在农业劳动力已经稳定转入非农产业的地区，对于农业产业化龙头企业所需的农用地，凡是用于建立农产品基地的，只要其用途没有超出大农业的范围，可按市场原则和有关法律规定，采取"反租倒包"等多种形式，直接向乡村组织租赁。对此，要简化审批手续。

（二）加快实现农村土地流转制度的创新

近年来，各地农业产业化的发展与土地流转制度的创新之间，呈现了良好的互动关系。根据农业部的资料，目前在全国范围内，已有5～6%的承包耕地，以各种形式进行了使用权流转，东部沿海地区更多。

1.高度重视尊重农民的土地流转自主权、切实保护农民利益

当前，我国大多数农产品出现了阶段性的供大于求，农业经营的比较利益严重偏低；农村土地负担相对较重，越来越多的农民视土地为"鸡肋"或包袱；在有些地方，土地流转的价格越来越低，甚至经营土地成了农民的绝对负担。在此背景下，在多数地方，发挥政府对土地流转的主导作用，暂时可能不会形成太多太大的问题。但是，今后某个时期，如果农产品供求形势发生变化，导致农业经营的比较利益趋于上升；或者随着农业产业化的发展，某些农民的经营和市场开拓能力提高后，他可能重新要求提高土地流转价格，或要求收回自己的承包地使用权。那么，当前由政府主导土地流转的格局，将会形成届时的一系列经济社会问题，甚至会导致农业产业化难以为继。可见，为了促进农业产业化和农民增收的可持续发展，农村土地流转制度的创新，要在尊重农民主体地位的基础上，积极稳妥地进行。

2．加快试点，鼓励探索；防止土地流转中的盲目刮风和"一刀切"

目前，农户之间的土地流转，大多是农民和地方政府自发进行的，有的甚至只要转出转入双方的口头协议，流转的期限也较短。这种不规范的土地流转，难以形成真正意义上的土地规模经营。因此，要注意加强政府的引导作用，促进土地流转的规范化。但出现这种情况的原因很多，比如，进行土地流转制度创新的时间短，要完善这些创新，客观上需要经过一个渐进的过程；非农产业就业机会不稳定，需要土地发挥失业保障作用。因此，近期内在多数地方，不太可能很快形成较长期、较规范的土地流转。过早地要求对土地流转进行过多的规范，往往会耗散土地流转制度的创新潜力，收到拔苗助长的后果。

近年来，许多地方实行土地股份化改革，收到了积极的成效。有人据此认为，土地股份化是解决农业问题的灵丹妙药。我们认为，几年前，工业经济中"一股就灵"的神话早已化为泡影；几年后，对农业中"一股就灵"的神话，仍有人顶礼膜拜，不能不让人感到多少有些天真或荒诞。土地股份化应该鼓励积极探索，但不宜盲目刮风和"一刀切"。

在土地流转制度的创新过程中，防止盲目刮风和"一刀切"，一个很重要的方面是，要高度重视土地的社会保障功能，冷静对待工商企业投资开发农用耕地问题。土地作为农民的社会保障，其主要功能包括两个方面。一是收入保障功能，二是失业保障和社会稳定功能。可以预料，在今后相当长的一个时期内，土地作为农民社会保障的主要来源，这种状况不会有根本性的改变。因此，尽管在少数地方，通过土地资本化等途径实现土地保障功能的再造，有其积极意义；但在多数地方，对于工商企业投资开发农用地要持冷静的态度。我国农村人口大规模地转入城市，需要经过一个相当长的过程。在此过程中，如果操之过急，要求过多的农民很快把土地转给大公司，搞所谓的农业规模经营，固然有利于提高农业的经济效率，却可能损害大多数农民的长期和根本利益（陈锡文，2001）。因此，对于工商企业到农村大面积租地、一租几十年的行为，要采取慎重的态度。将鼓励和支持工商企业进入农业的重点，放在鼓励其进入农业的产前、产后领域和非耕地资源开发上。在那些农业劳动力已经稳定地转入非农产业的地方，也可有条件地允许或鼓励工商企业进入农用地的开发。

3．加快土地流转的环境建设，促进土地流转市场的发育

当然，土地流转市场的发展，与借贷市场、劳动力市场等要素市场的发育，是息息相关的。不可孤军独进。

（三）统筹规划，将对市场经济条件下政府功能的科学定位，与对不同类型地区的分类指导结合起来

近年来，各地农业产业化的发展之所以取得了积极的成效，与各级政府的作用密切相关。但是，从前文分析的问题可见，当前，在发展农业产业化的过程中，政府行为不规范的问题仍然比较严重。因此，按照发展市场经济的方向，结合当前从计划经济向市场经济转型的实际，实现政府功能的科学定位显得相当重要。我们认为，在当前条件下，政府功能定位的重点主要包括以下四个方面。

--加强农业产业化的发展规划，在宏观政策上对企业和农户提供指导。要结合农业产业化发展规划，在调查研究的基础上，因地制宜地制定扶持农业产业化发展的财税、金融政策，优化农业产业化的发展环境，以便更好地发挥农户和制定，切实加强农业和农村的中小型基础设施建设。

--对有关参与主体加强综合协调服务、促进市场体系的发育，加大对市场秩序的维护和治理力度，为形成统一开放和竞争有序的市场环境创造条件。从发展农业产业化的实际需要出发，中央政府应该加大力度投资建设一批跨区域的大型综合性或专业性的农产品批发市场中心，地方政府应该加大力度建设产地和销地批发市场、集贸市场、零售市场。通过各级政府的努力，加快形成以期货市场为导向的多层次、多功能的市场体系。要结合农产品市场体系建设，继续做好农产品流通"绿色通道"的建设工作。

--调控财税、金融等部门对于农业产业化的支持行为。要借鉴国外利用产业调整援助政策的经验，根据WTO的相关原则，研究现阶段我国的农业产业调整援助政策，促进农业产业化发展。政府可以从农业综合开发资金、财政支农周转金、扶贫资金、基础设施建设资金中，分别提取一定比例集中扶持农业产业化经营的关键环节。如市场体系、质量检验检测体系、信息体系建设等。此外，以政府投资为主导、鼓励其他投资积极参与，加快建立农业产业化风险调节基金，也是非常必要的。要采取有效措施，鼓励商业银行和农村信用社对农户发放小额贷款。龙头企业同其所带动的农户签定合同,发给农户贷款；待农产品收购时再从中扣除；或以不高于市场价的价格，向农户提供与贷款等额的生产资料。

--面向农业产业化的发展要求，加强农产品质量标准、检验检测体系和信息体系建设，为强化政府的服务型管理职能创造条件。结合这些标准或体系的建设，引导龙头企业执行国家农产品质量标准，参与"无公害食品行动计划"，加大对龙头企业的质量抽检力度，鼓励和引导龙头企业带动基地实施标准化生产。农产品信息体系建设要注意借鉴国外经验，提高信息发布的质量和信息的时效性、实用性、规范性和权威性。

对于农业产业化的分类指导，要基于不同类型地区、不同类型农户发展农业产业化、促进农民增收的难点。在西部地区，发展农业产业化的难点在于加强区域制度环境建设，消除农业产业化发展的制度风险，以提高其发展农业产业化的科学决策水平，增加对外部投资和企业家的吸引力，改善农产品基地的发展质量。<>促进农民增收近期对策建议责任编辑：飞雪 阅读：人次