城市灾害应急管理体系建设思考

方发达国家早在半个世纪以前就开始研究城市应急管理并建立政府应急管理机构和机制。随着全球城市化进程的加快， 经济快速化发展、生态恶化、灾害频发和社会危机和冲突的加剧， 给城市应急管理带来了持续的新挑战。因此， 城市灾害应急管理作为应急救援管理的重要领域， 受到了特别的关注。西方发达国家从二十世纪七十年代开始，就逐步建立了一体化应急救

援管理机制和管理系统。二十世纪九十年代， 应急救援管理机制和系统得到进一步的发展。

一、我国城市灾害应急管理的发展历程 2004年5月在我国北京召开的“中国城市经营与发展高峰会”上，城市应急与社会综合服务系统作为主要的议题之一在大会上引起了广泛的关注，并对统筹建设内地大中城市社会应急联动系统的有关问题进行了专门的研讨，会议提出并建议我国争取用三到五年在内地主要大中城市建成城市应急和社会综合服务系统，实现城市互联互通和资源共享，并尽可能扩展系统覆盖范围。且认为目前我国内地已具备技术及物质基础，推动信息系统连动建设的时机已然成熟。同年5月22日，国务院办公厅关于印发《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的函(国办函[2004]39号)，明确规定了各省市提交应急预案的编制原则、．组织机构与职责、预测与预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习等。这说明我国政府已高度重视应急管理在政府管理职能中的地位，也标志着城市应急管理全面正式纳入到城市的常态化管理且进入到一个新的发展阶段。

具体表现为，在国办函[2004]39号文出台前后，各省和直辖市相继成立了突发公共事件应急委员会、应急管理办公室、突发公共事件应急处置指挥中心和突发公共事件应急处置总指挥部。该机构的第一责任人基本为省市主要领导负责， 并有常设机构，该机构负责城市应急管理的日常管理工作，同时成立专项灾害应急管理指挥部(如抗震救灾指挥部；地质灾害应急指挥部；消防灭火指挥部；生产安全事故应急指挥部；特大危险化学品事故应急指挥部；防汛抗旱气象灾害指挥部；突发公共卫生事件应急指挥部； 突发社会安全事件应急指挥部； 交通事故应急指挥部；重大、特大环境污染事件应急指挥部等)，这些指挥部门则直接领导为政府对应部门的责任领导。从目前我国各省市建立的应急管理的行政架构来看， 已基本完成了应急管理体制。

二、我国城市灾害应急管理存在的问题

虽然已初步建立应急管理的架构和基本制度，但还存在着以下方面的问题：

(一)城市应急管理模式不完善

突发公共事件应急管理模式已基本构建， 即应急管理领导体制及机制的框架已基本建立。但长期以来我国政府管理体制所限，普遍形成了条块分

割行政管理体制，并形成了各自为政的单一灾害管理模式，不利于统一指挥和调度，因此造成了缺乏统

一、协调及有效的应急管理体制

和机制，看似各司其职的灾害管理体系，在面对重大灾害及群灾齐发的复杂局面时，却无法形成统一应急力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的资源，势必造成救援迟缓、应急低效、信息不畅等的被动局面。因此。需要政府及社会各界研究制定切实能够形成应急高效、信息畅通、机制灵活的城市灾害应急管理模式。

目前， 国内业已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市应急管理中枢常设机构，明确了职能权限；其二，基本建立起了城市的应急联动机制； 其三， 已开展了标准化管理和信息化管理。

北京市已构建的大城市应急管理模式是目前比较超前且完善的管理模式之一

2004年4月，北京市成立了突发公共事件应急委员会，下设1 3-f-专项应急指挥部，统一领导全市突发公共事件应对工作。委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市领导担任，市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市突发公共事件专项指挥部、相关委办局、北京卫戍区、武警北京总队负责人为成员。市政府秘书长为总协调人，市委、市政府主管副秘书长配合，市委、市政府办公厅主管副主任协助，协调突发公共事件应对工作。委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。市应急指挥中心备有指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。

委员会聘请专家顾问组成市突发公共事件专家顾问组，整合与各类突发公共事件处置有关的各领导小组、指挥部，建立健全各类突发公共事件专项指挥部，补充其职能、强化其作用、规范其名称，完善应急体制。 各区县建立相应的突发公共事件工作体制和工作机制。区县成立突发公共事件应急委员会，委员会办公室设在区县政府办公室。各突发公共事件专项指挥部、相关委办局和区县按照“统一指挥、分级负责、资源共享、条块结合”的原则，开展突发公共事件应对工作。

为构建北京市应急管理信息化平台，北京市充分利用多年来信息化建设和科研的成果，建成了功能齐全、系统完善、便于指挥的技术支撑系统，并实现了信息共享：依托北京市电子政务专网，与各应急专项指挥部和各委办局建立起信息沟通渠道；接入了公安信息网和因特网；初步整合了气象、公安和遥感影像等信息资源等等。北京市政府面将这些已有的数字集群无线通讯系统、城市图像监控网络、有线电子政务专网和业务管理信息系统等相关资源进行整合，盘活了大量过去已经建成的信息化基础资源，迅速建设起具备六大功能的市级应急指挥平台。 必须看到北京在应急体系建设方面还存在的问题。如自然灾害应急管理体系尚未完全建立；各灾害管理部门问协调和配合的应急措施尚不完善；各种灾害及其次生灾害的预报准确率、精度和时效不高；预报预警作业流程和业务服务规定尚未真正建立；各种自然灾害及其次生灾害预警发布的覆盖地区存在空白，特别是易受灾害影响的农村和山区；灾情收集上报工作薄弱，各部门问的信息共享机制尚未建立，也很少进行灾情的独立和综合调查；各种自然灾害及其次生灾害的灾前、灾中和灾后评估工作尚未建立等等。北京市城市应急管理体系模式的建立和存在的问题，其实也必将是其他各省市今后面临的问题。

(二)城市应急管理机制不健全

机制的建立， 一靠体制， 二靠制度。

有了完备的机制， 才可保证城市应急管理的有效运转。在我国业已完成的应急管理体系情况看， 已具备了一定的应急管理能力和运行机制，如责任机制、决策机制等，但大部分的机制尚未建立，要达到应急管理的真正目标管理水平，尚有很大的距离，任重而道远。

(三)城市应急管理理念不科学

所谓科学管理，一般遵循四大原则， 即管理行为科学原则；科学选择员工原则；协同合作原则； 责任划分原则。

城市应急管理是一个庞大而复杂的管理系统，是考验政府管理水平的风向标。须借助科学管理手段、理念和管理技术、管理队伍、协同合作管理且责权清晰等才能使此庞大的管理系统正常、有效的运转。对现行行政体制下的城市应急管理体系，需采用科学的管理制度、运行机制、责任体系划分、协同管理信息技术平台等进行全方位构建， 以期采用科学的管理理念和手段来保证此复杂管理体系的高效、协同运转。

(四)城市应急管理系统不完备

科学的应急管理理念是应急管理实现科学化的基础， 要真正实现城市应急管理的科学化，需要有完备的城市应急管理信息系统作为科学化的关键平台。我国目前城市应急管理系统的建立只是刚刚开始起步。

城市应急管理系统业务功能的实现主要依赖城市应急管理信息系统(em i s)。em i s包括信息资源共享系统、应急业务处理系统、应急管理决策系统、数据库系统、安全管理系统、gi s管理系统、灾害评估系统、预警预报系统、监控系统、应急预案管理系统、信息发布系统等。该系统是多种系统的集成。显然是一个庞大而复杂的系统，对其建立并逐步完善需要一个过程。 从系统功能上，em i s可以划分为五层面：核心层：主要指政府应急决策中心的决策支持系统以及专业应急指挥中心的指挥调度系统。资源管理层：应急指挥需要许多应急资源，应急资源分为服务(应急)资源和信息资源。通讯层：通讯层联结指挥中心、应急处置分中心及与现场指挥等。协助力量层：包括相关应急机构力量， 如气象局、消防、医疗、交通、电信等提供相关资源和信息。处置力量层：进行突

发事件应急处置的实力，如消防车辆、巡逻车、抢险车辆、医疗队伍等。

要建立完备的e m i s信息系统，需要我国各级政府和社会力量通力合作。

在em i s信息系统的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全国前列。

(五)应急预案的可操作性待检验

目前，我国各省市都制定的应急总体预案和部分专项预案。在这些预案中也较详细地对灾害发生时的责任体系、应急方案、灾害恢复及灾害评估等方面有了较明确的规定，但有些应急预案最大的缺陷就是没有通过演习或灾害实际灾害发生时的检验，缺乏可操作性， 如遇突发事件难以有效应对。基本上是一项停留在制度层面上的预案。另外， 应急预案还缺乏必要的灵活性和动态性。

(六)城市灾害应急指挥通信系统不适应

城市灾害应急本身就决定了需要以最快捷的速度来应对在城市中发生的任何灾害，这势必要求城市灾害应急分指挥通信系统应该是目前各种先进通讯技术手段的聚集系统，包括有线通讯／无线通讯、影像／视频、固定／移动、实时／动态等多种类、多渠道的高科技通讯系统的整合体。

同时，应确保应急指挥灾害应急管理总系统和各分系统之间、总指挥部与各分指挥部之间、各分指挥部之间、城市应急接处警平台和各应急指挥中心之间以及现场信息应急通信畅通，否则，应急指挥与管理很难做到快速、准确、及时。

(七)城市灾害应急装备与技术手段落后

我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题， 即时在我国已经非常完善的公安消防系统，在相当一部分城市存在应急装备和器材数量不足、技术手段落后的现象，就更不用说装备针对性强、特殊专用的先进救援设施。这些现象的存在一方面跟政府资金困难有关，但更重要的跟政府对城市应急救援的认识和重视程度有关。

(八)城市灾害应急管理缺乏整体合力

该问题是我国应急管理体系存在诸多问题的一个客观反映。条块分割的政治体制和各自为政的管理模式是造成城市灾害应急管理缺乏整体合力的关键之一。近年来我国灾害应急管理机构的构建是重塑该管理体系的重要契机，是全面提升我国城市灾害应急管理整体合力的机遇。

三、我国城市灾害应急管理体系的重构

所谓重构(reconstructiol

1)，就是根据系统的目标，对已有的制度、体制和模式等进行重新构建，使其更具科学性和合理性。

(一)我国城市灾害应急管理体系重构的必要性

如上所述， 日益频繁的各种灾害事件对城市灾害管理提出的挑战和需求，客观上要求城市灾害应急管理要能应对这种已逐步成为城市常态化管理的各种应急事件。另外，我国城市灾害应急管理存在诸多的问题， 与我国目前城市灾害应急管理模式、管理机制、责任体系、法律法规、应急预案、应急管理信息系统等的不完备性有密切的关系。同时，城市灾害的发生，往往对居民的生命及财产安全带来巨大的损失，如汶川大地震等，为了真正落实政府执政为民的宗旨，最大程度的减少灾害给人民带来的灾难，我国城市灾害应急管理重构的必要性是显然的。

(二)城市灾害应急管理体系的重构

主要指管理模式、管理制度及管理机制等方面的重构。

就管理模式而言，鉴于城市灾害应急管理在城市管理中的地位， 目前已构建的管理模式具有一定的共性，具体呈现为：

第一， 已构建了城市应急管理的层次和网络管理结构， 明确了各自的职能权限，设置了专门的应急管理机构，一般由主管最高行政领导担任负责人，能做到统一领导、统一协调和统一调度等。第二，已初步构建了城市的应急联动机制，具备了统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动的能力。第三，各省市已基本完成了应急总体预案和专项应急预案。第四，条件具备的省市已经搭建了应急管理信息系统框架和部分功能。

应该说以上管理模式是我国政府初步重构了城市应急管理的框架模式，各省市需结合本地区的情况进行更具针对性构建，包括应急管理制度和管理机制的构建。

管理制度和管理机制的重构是对管理模式重构的两个主要方面。

具体地讲，城市应急管理机制包括责任机制、决策机制、灾害预警机制、灾害评估机制、联动机制、协调机制、信息沟通机制、资源(含信息、物资等资源)共享机制、财政机制、法律机制、培训和演练机制、全员参与机制等管理机制。

要建立完善的城市应急管理体系，需在完善上述机制方面进行大量的工作。

(三)城市灾害应急管理责任制的重构

在我国现行行政管理体制下，执行力不足是政府机构常见的管理问题之一， 其主要原因则与责任界定不清、相互推诿有直接关系，故制订并界定完善的城市应急管理责任体系是提高其管理效率和执行力的关键环节之一。

(四)城市灾害信息管理系统的重构

城市灾害信息管理系统的重构，主要指两个方面的重构：一是应急管理信息网络的重构；二是指应急管理信息系统功能应用软件的重构。

关于应急管理信息网络的重构，首先，我国主要大中城市目前已建立了电子政务专网，这为城市灾害信息管理系统的重构提供了必要的基础；其次，各省市已基本建立了专项灾害信息管理系统，包括地震、防汛、交通、公共卫生、消防等，这为各单项灾害信息管理系统的整合为综合性的城市灾害信息管理系统提供了关键的基础。也就是说，要充分利用网络下的分布式技术重构原有不同城市灾害应急管理系统的服务模式(包括指挥模式、信息共享模式、决策模式等)，同时城市应急联动系统也将重构为以网络和空间信息技术的集成应用为支撑的分布式紧急响应救援系统。

关于应急管理信息系统功能应用软件的重构，其目的把应用多智能体系统(mu1ti-agent system，mas)的思想和建模技术，对业已建立的各专项灾害管理部门孤立的、有限的资源和信息管理支持系统经重构后能够集成为一个统一的整体， 把刚性、单一的管理变成柔性、综合的管理，使系统经重构后能充分有效地利用各应急救援部门的信息、资源，从而实现应急管理的适应性和有效性，真正实现“统一报警、统一

指挥、快速反应、联合行动”的应急管理。

上述两方面的重构，其实是其他所有重构的载体和平台，是实现现代化城市应急管理的出发点和归宿，其重要性是不言而喻的。因此，建议我国各省市有关部门将城市灾害信息管理系统的构建作为城市应急管理的重点工作进行开展。

四、结束语