结构性视角:区域安全风险的协同治理探讨

摘 要：区域重大安全风险的影响具有跨域性，其治理需要区域性协同治理。当前京津冀地区在人口巨流、环境风险、公共安全、社会冲突等方面表现出“热点性”安全风险，主要由社会建设与经济发展不协调、安全风险治理与经济发展不同步、资源机会的区域性配置不合理所造成。借鉴已有研究和国内外安全风险的区域治理经验，京津冀重大安全风险治理需突破既有的封堵型、单一型、压制型、零散型思路，逐步转向疏导性、多元性、民主性、系统性治理方式，实现多元主体合作、央地统筹协调、区际分工协同、经济技术并进、法治行政并施、社会参与并行的治理，核心是实现结构性（安全）治理。

关键词：安全风险；结构性治理；区域主义；区域治理

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）01-0037-07

随着新型工业化、新型城镇化、信息化、市场化、国际化的加速发展，中国国内一些重大安全风险越来越突出，体现出风险跨界性、影响集群性、原因复杂性、后果严重性、治理多元性或事件突发性等特点，单独依靠某种社会力量、某个区域或行业进行治理，实难为治。随着近年中央提出将京津冀一体化协同发展上升为国家战略，其涉及的重大风险治理同样具有战略性意义。作为国家首都所在区域，京津冀的安全风险问题不仅关系到居民安全，更关涉政治意义的首都安全和国家安全。与长三角、珠三角相比，京津冀更是“公权磁场”，这类跨域安全风险的发生和治理具有极强的结构性，单个省市区已无力解决。

一、安全风险的区域治理研究回顾及其评价

随着改革开放步伐的加快，京津冀的经济社会发展一度落后于长三角、珠三角，累积了一些社会矛盾和问题，如大气污染、资源紧缺、冲突不断等[1]。2013年～2014年，习近平先后考察津、冀、京三地，提出“京津冀协同发展”理念，之后三地政府、学者对此进行热议研讨，并将合理建议逐步付诸政策实践。中共十八届三中全会明确提出国家治理体系和治理能力现代化理念，安全风险治理是其重要组成部分。与此同时，习近平多次提出“总体性国家安全”概念，区域安全风险治理也同样是其组成部分。因此，开展京津冀区域安全风险治理研究十分必要。

（一）治理理论的兴起与发展

治理理论的兴起，曾是政治哲学的重要贡献。20世纪80年代末，随着各类社会自治组织力量不断壮大及对公共生活影响的重要性上升，理论界重新反思政府与市场、政府与社会的关系问题，并对新公共管理的局限性进行修正。世界银行在1989年首提“治理危机”概念后，治理理论应运而生[2]（p.34）[3][4]。它拓展了政府管治视角，逐步延伸到政治、经济、社会、文化等诸多领域，涉及经济学、公共管理学、社会学、法学等学科，进而出现了全球治理、公共治理、社会治理、法律治理、公司治理等概念。与传统行政管理理论等强调政府自上而下的管控不同，也与特别强调市民社会自我治理理论不同，治理理论一开始就强调政府、市场、社会三者共治，多元方式并举。国家治理的目的或功能不外乎经济平稳发展、政治长治久安、社会和谐进步、人民安居乐业，也即社会学创始人孔德所希冀的“秩序”和“进步”两块基石。

（二）国外区域主义及区域治理实践与理论的成长

近些年来，国外关于区域治理的实践和研究逐渐丰富起来。如1994年英国设立英格兰、威尔士、北爱尔兰等9个区域政府办公室分区治理；布莱尔政府还突出地建立一个以区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅为三大支柱的治理网络，形成新区域主义。区域治理即各地方政府、区域内非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。区域治理理论在组织和方式上明显强调三点：一是多元主体间的网络或网络化治理；二是强调发挥非政府组织与公民的参与性；三是注重多元弹性“协调”方式解决区域问题，特别强调各地方主体为了区域公共利益和安全，让渡一定权力，达到相互纾解矛盾冲突、促进协调发展的目的[5]（pp.2347）[6]。很显然，国外关于区域重大安全风险治理实践和研究必然包含在区域治理之中，是区域治理的重要专项议题。

（三）中国学者关于区域安全风险治理研究

中国学者对于治理理论的研究起步稍晚，最初重在政治学界引介和创新。如在传统的“善政”理念基础上，积极倡导“善治”理念[3]，直到中共十八届三中全会正式提出国家治理体系和治理能力现代化的理念[7]。

区域治理最初是在国内经济学界得到高度关注，这与“以经济建设为中心”的时代不无关系，以至于先后在区域经济学、地理经济学等著作中得以体现，并被限定为“一种自下而上的经济运行调控模式”，这显然片面[816]。近年来，公共管理学、社会学、法学等突破政治学、经济学的阈限，不断引介西方区域治理理论，并对地区内（某省域或某城市）、行业内（如食品、环境、煤矿、化工、治安、金融、拆迁、迁移）的安全风险治理进行了大量的实证研究，如长三角跨界环境风险治理对策研究、上海作为全球化城市可能遇到的风险及其治理探索、辽中南城市群环境风险治理对策研究、大亚湾石化园区安全风险治理对策研究等[1722]。

（四）风险社会与公共安全管理研究及发展

德国社会学家贝克、英国社会学家吉登斯等从现代性反思角度构建风险社会理论，拓宽了学术视野。他们认为人类已进入风险社会，后果弥散全球；其风险主要源于人的决策及其行为，是现代性的后果，是“有组织的不负责任”；因而风险防范与治理需要全球合作、复合多元主体参与和建立“世界主义政党” [23][24]。

公共安全管理、公共危机管理尤其当前流行的应急管理研究，则从策略角度力图强调维护和保持人们的正常生活和生产公共秩序，以及对突发事件的应对和恢复，其实质是指政府公共权力用于公共安全的维护、保持和应对恢复。国内外从这些理论对某地区、某城市的综合安全风险或某类安全风险及其治理进行了大量的对策研究，尤其是应急管理研究。从美国学者提出的紧急事件管理的五阶段理论（预防―准备―应对―恢复―除灾），到澳大利亚、新西兰的PPRR（预防/减灾―准备―应对―恢复），再到目前中国的应急管理体系（预案―组织―机制―平台―保障―法规）[2528]，应急管理实践逐步走向深入。 （五）相关研究文献的简要评价

第一，从上述研究文献看，虽然风险社会理论强调现代性反思，公共安全管理理论强调政府主导，但在如何防范和治理安全风险的问题上，几乎殊途同归于治理理论，即均认识到政府、市场、社会三者共治和多元治理方式并举的重要性。

第二，在中国，目前区域治理仍然强调政府主导，而企业或公民主动参与较弱。此外，国内学者的研究或局限于理论方法引介和创新，或局限于某一地区、某一类安全风险治理研究，而对于跨行政区划的区域综合安全风险及其治理进行系统研究的成果并不多，尤其是从社会结构角度研究安全风险成因和治理机制的成果更少。

第三，正是由于缺乏社会结构性反思和优化调整，因而在安全风险治理过程中，更多偏重于治理的工具理性，导致仅仅完成指标任务、遮盖矛盾问题、负面能量蓄积等问题，反而引发新的风险；而不是从社会道义责任伦理（对生命安全的真正负责）角度即以人为本、从人的安全本质上去化解风险和保障安全。

二、区域重大安全风险表现及“热点”：以京津冀为例

所谓“重大安全风险”，根据2007年《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，一般是指一次事故或事件造成10人及以上死亡，或50人及以上重伤，或5000万元及以上直接经济损失的事故。但是，有些社会安全事件无法进行直接量化，只能视其严重的后果而定为重大安全风险问题。结合安全风险的普遍性和京津冀的特殊性，根据2006年《国家突发公共事件总体应急预案》所厘定的四大公共安全风险，可初步列出京津冀地区已现或潜在的重大安全风险（参见表1）。

从表1看，我们需要对整个京津冀区域安全风险进行评价。目前通过初步辨识认为，京津冀最需要治理的涉及跨域性、持续性的重大安全风险“热点”具体分为四类。

（一）京津冀人口流迁安全风险

随着京津冀一体化进程不断加快，京津冀将是继珠三角、长三角之后最具活力的区域经济体，三地人口流动的速度、规模、结构将发生更为深刻的变化。比如，适龄劳动力人口再度激发进入北京、天津“淘金”的流动不会减弱；同时，流动人口的偏激行为、不轨行为或犯罪行为也将进一步凸显；随着利益矛盾激化和权利诉求增强，进京上访群体急剧增多同样考验首都安全；流动人口对三地城市的公共服务与管理提出挑战，特大城市垃圾围城、汽车堵城、雾霾罩城等大城市病以及人口过度集聚的风险均将进一步凸显。

（二）京津冀重大环境安全风险

目前京津冀地区环境安全风险比较严重，较为突出的问题是空气污染（雾霾）、土壤污染（化工腐蚀）、饮水水质差（环首都周边地区水污染已经相当严重）、植被破坏等。这些环境风险已经严重影响人的生命安全健康，如雾霾导致近年京津冀地区急性呼吸道疾病就诊人数骤升。因此，开展区域协同治理具有重大的意义。

（三）京津冀重大公共安全风险

这里所指的“公共安全”，具体包括京津冀一体化进程中所涉及的企业生产、交通运输、建筑、群聚踩踏和惊遁、食品药品、消防和危险化工、核电站、职业健康、应急救援等高危行业或问题突出的公共安全风险，以及潜在的自然灾变风险等，均有一定的突发性、跨域性、规模性。

（四）京津冀重大社会冲突风险

从冲突主体划分，社会冲突包括反映人民内部矛盾（阶层关系）的干群冲突、劳资冲突、贫富冲突和民族冲突，以及反映敌我矛盾的冲突；从冲突是否表露划分，社会冲突包括潜在冲突和现实冲突（又包括主体在场冲突与网络虚拟冲突）；从冲突内容划分，社会冲突包括经济利益冲突、政治冲突、文化观念冲突、宗教信仰冲突；从具体直接原因划分，社会冲突包括强拆强迁诱致冲突、环境污染诱致冲突、业主利益受损诱致冲突等；从冲突性质划分，社会冲突包括恶性的流窜刑事犯罪、治安案件和中性的群体事件（现场的、网络虚拟的）等；从冲突方式或激烈程度划分，社会冲突包括战争、械斗、游行示威、静坐、围攻、争吵、谩骂、诅咒等。

这里主要是指京津冀一体化进程中容易发生、具有一定规模、有一定跨域影响的社会冲突。如2011年以来，北京东50公里直线距离的河北香河县屡屡发生土地或房屋拆迁案，引发较大规模的群体冲突；京津石等城市内屡屡发生的社区业主维权案等常发性社会治安风险；2013年10月某恐怖组织冲击天安门城楼的事件；2015年3月王府井外籍人员抢劫案；10年前偶有发生的邪教聚集滋事案件；进京上访群体聚集的社会风险或政治风险；京津冀地区尤其环首都周边的大厂、香河等地因改革期间利益分化而潜隐存在的民族宗教问题等。有些冲突具有一定的跨域性，且有些直接指向首都安全，如潜在的暴力恐怖风险等。

三、区域重大安全风险的社会成因及结构性治理新思路

当前京津冀地区重大安全风险的显现既有自然原因，也有人为原因尤其社会结构性原因，因而对重大安全风险进行区域治理需要走“结构性治理”、“结构性安全治理”之路[29][30]。

（一）区域安全风险的社会成因

社会系统论认为，社会大系统包含三大社会主体力量（政府、企业、社会）以及经济、政治、社会、文化四大子系统的结构关系，强调社会稳定和整合，认为冲突是破坏性的[31]（序言） 。马克思等多从社会结构性不平等出发，强调冲突是社会的另一面相，对于促进社会进步具有积极意义。科塞认为社会冲突就是一种安全阀，有利于社会高度整合[32]。吉登斯、贝克均强调现代性及其人为决策和行为是社会风险的重要缘由[23][24]。

社会结构是指占有不同资源、机会的社会成员的组成方式及其格局，包含人口、家庭、组织、区域、城乡、分配、消费、阶层、文化等子结构。社会结构是社会学研究的核心，社会阶层结构则是社会结构的核心[33]（pp.911，13）。从社会结构角度对重大安全风险进行分析，具有较强的解释力。

第一，社会建设与经济发展不协调，是区域重大安全风险形成的社会系统原因。从社会系统论（结构功能主义）的角度看，中国改革开放三十多年来，社会与经济之间的不协调已经成为严重的现实问题，甚至有研究指出，社会结构滞后于经济结构大约十五年[33]。这是当前全国产生诸多矛盾和问题的重要原因，也是京津冀一体化协同发展面临的难题，是跨域性风险产生的主要社会原因。 第二，风险治理与经济社会发展不同步，是区域重大安全风险形成的重要决策原因。按照风险社会理论大师贝克等的观点，现代社会风险源于人的决策和行为，其中很多源于政府本身的决策，即在经济社会发展战略决策中，未能将安全风险纳入决策范畴；而且对安全风险治理存在“有组织的不负责任”现象，使得风险治理与经济社会发展不同步。在制定京津冀一体化发展战略中，不得不考虑这样的问题。

第三，资源机会的区域和阶层配置不合理，是区域重大安全风险形成的根本性社会结构原因。从区域结构看，目前京津冀地区明显存在优势资源过于集中在中心地带（首都），从而导致外围地带资源稀缺、环境破坏、底层贫困、事故多发、问题突出等现象。资源、机会的区域“圈层化”，必然导致阶层结构发育不正常，广大中下层居民逐步边缘化，因住房难、就业难、看病难、交通难等，导致都市白领阶层上向流动受阻，从而引发了诸多社会冲突、安全事故等问题。一是“公权磁场效应”。相比长三角、珠三角，京津冀地区的公权力非常强大，因此在政策制定、资源机会配置具有一定的优先性，也使得外来人口包括外商、外资，都对此产生磁吸效应。二是“极化效应”。即优势资源、机会过于集聚在中心地区、集中于中心地区的社会上层，导致外围地区资源机会稀缺，人口流迁方向集中趋于中心地带。三是“圈层效应”。即资源、机会按照城市同心圆、区域同心圆进行梯度配置，人口流迁梯度化，但一致趋于中心，最后导致河北等地资源稀缺、环境破坏、积弱积贫等。例如，在人口巨流中，环首都周边的河北小镇成为北京白领的“睡城”，但生活资源相当紧缺，引发了诸多安全风险。

（二）区域安全风险治理理念重构

长期以来，我们对于重大安全风险治理多采取管控型、高压型、封堵型的方式，不但没有从根本上解决问题，反而引发了新的安全风险，导致了新的社会冲突，因此需要在治理理念上，从“封堵型”向“疏导型”、从“单一型”向“多元型”、从“压制型”向“民主型”、从“零散型”向“系统型”进行转变和重构。

第一，突破既有的“为维稳而维稳”、“为经济生产抓安全”的思维和做法，从社会结构分析入手，探索京津冀重大安全风险形成和发生背后的结构性因素，确立以人为本的安全风险治理理念，改变一度存在的工具理性、信念伦理而不是社会责任伦理的安全风险治理观，确立安全伦理观照维度，从而为安全风险治理进行根本性的结构性调整、多元参与奠定基础。

第二，突破安全风险治理“单兵突进”的思路，将安全风险治理视为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分、总体性国家安全的必然组成部分，从而树立“安全风险治理与经济社会发展同步共进”、“安全风险的政社合作共治”理念，决不能重蹈牺牲安全利益片面发展经济的老路，决不能重走发达国家或地区“先污染后治理”、“重增长轻治理”的老路。

第三，力图构建系统化的重大安全风险区域治理体系（区域安全发展、安全风险区域治理模式）。即改变长期以来政府“单打一”的安全风险治理格局，打破各地区“一亩三分地”、地方保护主义格局，也改变“头痛医头脚痛医脚”、“东一榔头西一棒槌”的零散应对策略，从而构建“安全风险系统分析法”和科学合理的区域安全风险评价指标体系。具体治理体系如图1（包括治理对象、风险评价、社会成因、治理方式、治理结构和综合性治理机制）。

（三）区域安全风险治理结构、方式和机制

第一，治理结构层级化。首先，中央高层设立协同治理的指导性机构（及其组成），统一规划京津冀协同发展把控重大安全风险协同治理战略和方案。其次，京、津、冀三地分别敷设各自的治理委员会及其机制，受中央指导机构指挥协同。最后，针对具体的重大安全风险，设置和制定跨区整体协同治理的制度和机制。

第二，治理方式多元化。首先，安全风险治理需要一定的成本，因而需要跨区域加大经济投入和物质支撑力度。其次，发挥社会参与治理、社会监督治理的作用（如社会运动），这是不可忽视的社会力量。再次，推进安全风险法治化，使之与安全行政监管、政治控制同时并进。最后，注重安全风险治理的科技支撑手段建设，尤其是安全风险信息化监测预警系统的建设，并不断提升公民风险防范意识和安全文化养成。

第三，治理机制综合化。一是多元合作共治机制。即改变政府单一治理方式，实现政府、社会或企业共同合作治理；同时借鉴英美等国治霾经验，区域的政府监管、依法治理、经济补偿、技术改造、社会运动齐头并进。二是央地统筹治理机制。即地方治理行动与中央统一规划指挥治理要统筹协调起来，中央也应该考虑地方治理的特殊性和多样性。三是组织协调治理机制。即在中央层面设立的协同发展指挥委员会下面，分设安全风险协同治理机构，统一规划、调度、实施治理行动，避免三地扯皮、推诿；京、津、冀三地也分别在各自内部设立协调治理的组织机构。四是经济协同补偿机制。所谓经济协同，就是京津冀三地在经济结构布局（尤其产业结构布局）各有特色和差异的基础上，求同存异，取长补短，必要时进行财税等利益补偿。例如，河北生态为京、津做出了贡献，京、津对之进行合理补偿，或者说安全损失可以通过市场化或行政化途径进行外部补偿，均需建立制度化的机制。五是依法治理监控机制。如对于滥砍滥伐、乱倒乱排、制售劣质食品药品等，均需严刑峻法；对于汽车尾气排放治理，也需有章可循。六是技术研发治理机制。所有安全风险治理的技术手段均在于事前预警防控、事中应急救援、事后修复整改。如应该鼓励研发和推广低碳节能技术、尾气清除装置等；治安需要合乎人性的技防手段（而不涉及隐私），且需制度化。七是社会“安全阀”机制。即小规模的良性冲突本身也是释放社会负能量、促进社会安定的重要手段，需要建立社会冲突制度化的安全阀机制，包括媒体和舆情监控、利益诉求、利益表达、情绪宣泄等机制。八是结构优化调整机制。我们认为，这是区域安全风险治理的核心机制，即坚持社会公平正义导向，优化资源机会配置格局，改变资源、机会过度集聚中心地带的现象，对不同功能区采取不同政策，实现人口有序合理流动、资源机会均衡配置，力图从根本上治理风险产生的根源。同时，注重阶层间收入分配合理化机制、特权阶层违法违规严惩机制、底层社会保障或利益补偿机制、中产阶层维权运动机制等的建设。所有安全风险治理均离不开中产阶层的社会运动，即以中产的环保运动、土地侵蚀抵制运动等带动安全文明发展，促进安全风险的社会自治；但也要看到阶层结构本身的调整对于安全治理同样重要，如通过抑制官商勾结、特权阶层疯狂敛财，能一定程度地遏制人为责任事故的发生；同样，充分解决底层社会的经济贫困，积极进行社会救助，也能遏制打砸抢等群体冲突事件的过多发生。 参考文献：

[1]颜烨，卢芳华.长三角、珠三角与京津冀的发展比较与思考[J].北京行政学院学报，2014，（5）.

[2]The World Bank. SubSaharan Africa：From Crisis to Sustainable Growth[R].Washington：World Bank，1989.

[3]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）.

[4][美]休伊森，等.全球治理理论的兴起[J].马克思主义与现实，2002，（1）.

[5]Kenneth Spencer.Reaching out to Regional Government in England[C]//Darid B.Audretsch，Charles F.Bonser.Globalization and Regionalization：Challenges for Public Policy.New York：Springer US，2002.

[6]曾令发，耿芸.英国区域治理及其对我国区域合作的启示[J].国家行政学院学报，2013，（1）.

[7]胡鞍钢，等.中国国家治理现代化[M].北京：中国人民大学出版社，2014.

[8]郝寿义.区域经济学[M].北京：经济科学出版社，2004.

[9]杨毅，李向阳.区域治理：地区主义视角下的治理模式[J].云南行政学院学报，2004，（2）.

[10]陈瑞莲.区域公共管理导论[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

[11]马海龙.区域治理：内涵及理论基础探析[J].经济论坛，2007，（19）.

[12]李礼.区域治理国内研究的回顾与展望[J].学术论坛，2010，（7）.

[13]易承志.国外大都市区治理研究的演进[J].城市问题，2010，（1）.

[14]殷为华.新区域主义理论[M].南京：东南大学出版社，2012.

[15]芮国强.区域治理体系和治理能力现代化的积极探索[N].中国社会科学报，20140129.

[16]许源源，孙毓蔓.国外新区域主义理论的三重理解[J].北京行政学院学报，2015，（3）.

[17]高琳.辽中南城市群环境风险治理对策研究[D].青岛：中国海洋大学学位论文，2010.

[18]李瑞昌.干预式治理 [M].上海：上海人民出版社，2013.

[19]王洪娟.大亚湾石化园区安全风险分析及控制对策[D].广州：华南理工大学学位论文，2013.

[20]郭秀云.特大型城市流动人口的社会风险及其治理[J].探索与争鸣，2014，（8）.

[21]王芳.冲突与合作：跨界环境风险治理的难题与对策（以长三角地区为例）[J].中国地质大学学报，2014，（5）.

[22]李瑞昌.大胆设想全球城市可能的风险[DB/OL].澎湃网.http：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1300446_1，20150203.

[23]Ulrich Beck.Risk Society：Towards a New Modernity[M].London：Sage Publications，1992.

[24][英]吉登斯.现代性的后果[M].田禾.南京：译林出版社，2000.

[25]薛澜，张强，钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003.

[26]龚维斌.公共危机管理[M].北京：新华出版社，2004.

[27]夏保成，张平吾.公共安全管理概论[M].北京：当代中国出版社，2011.

[28]童星，张海波.中国应急管理[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[29]颜烨.安全社会学（第2版）[M].北京：中国政法大学出版社，2013.

[30]颜烨.优化结构调整 推进安全建设[N].中国安全生产报，20150613.

[31][美]T・帕森斯.社会行动的结构[M].张明德，夏遇南，彭刚.南京：译林出版社，2003.

[32]Lewis Coser.The Functions of Social Conflict[M].New York：Free Press，1956.

[33]陆学艺.当代中国社会结构[M].北京：社会科学文献出版社，2010.