试论农村公共产品供给体制的改革与完善

" 「内容提要」从运行特征上看，现行农村公共产品供给体制仍然没有突破人民公社时期指令性强制供给的弊端，相对于农民需求的变化，已不适应当前农村社会、经济发展的实际，必须积极进行创新体制的研究。本文结合公共财政学的有关理论，在对农村公共产品尝试分类的基础上，提出了改革完善的思路。

一、农村公共产品供给体制的现状

现行农村公共产品供给体制是在继承人民公社时期制度框架的基础上建立起来的。在政社合一的人民公社体制下基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排，农民只是集体经济组织内的劳动者。由于通过税收等制度内财政手段筹集到的公共资源极为有限（1978年，全国农业税的名义税率为15.5％，实际税率仅为4.4％左右），而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品供给不足，人民公社正常运转所需的公共产品不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。以江苏省为例，新中国建国的前30年，全省的农田基本建设大约花了150亿元，其中，国家投资36亿元，社队自筹38亿元，还有70多亿元是农民的劳动积累。人民公社时期，劳动对资本的替代达到了相当高的程度，有的地方甚至因此出现了农业劳动力不足的现象。人民公社的分配制度为这种替代创造了条件。人民公社体制下，劳动收益是在扣除各项费用后以工分为权数分配给成员的。因此，农村公共产品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。需要指出的是，由于工分制条件下工分总量的膨胀几乎不受约束，加之人民公社制度对农民自由流动和选择劳动权利的严格限制，农民并不能切身体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（一）以制度外财政为主的公共资源筹集制度

村级组织不是一级政权，究竟应该提供哪些公共产品，没有明确的政策界定。现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、特困户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业支出；管理费用于村干部报酬和管理开支。村提留既是集体统一经营的经济基础，又是村级公益事业的物质基础，从政策规定的用途来看，属于村级组织提供的公共产品的成本分摊。

（二）自上而下的制度外公共产品供给决策机制

二、现行农村公共产品供给体制的负面影响

（一）生产性公共产品供给不足，影响了农业生产的持续、稳定发展改革以后，中央财政的事权向地方财政转移，大量过去由中央政府包下来的事情现在要由县、乡政府承担。但是，由于基层政府制度内财政资金不足，而制度外资金的投放又缺乏有效的激励（相对于非生产性公共产品的供给来说，投资于生产性产品并不能较快地给地方领导带来更大的“政绩”），农村生产性公共产品供给不足。国家投资的减少并没有为基层政府投资所弥补。事实上，改革后农村基层政府动员农业劳动力的能力较以前已大为降低，加之财力弱，投资激励小，农业基本建设的投资更为不足。现行体制下，不仅新的生产性公共产品供给不足，而且原有的供给水平也遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业的持续稳定发展。

（三）供给渠道单一，无法满足农民对公共产品供给多样性的要求现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。受决策目标和资金的限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满和抵触。

（四）机构膨胀，“吃饭财政”日益严重，进一步加重了农民负担强制性的公共产品供给方式，必然要求有一套完整的、自上而下的公共产品供给的执行机构——公共组织自身的供给，从而带来乡镇机构膨胀、人员队伍庞大，并消耗大量的公共资源用于机构运行和人头费开支。而公共资源筹集的随意性又为这种膨胀在资金上提供了可能，最终形成“养人收费和收费养人”的恶性循环，既降低了工作效率，又加重了农民负担。

三、新型农村公共产品供给体制的构建

由以上分析可以看出，尽管当前的制度环境较人民公社时期已经有了很大改变，但从公共产品供给决策的政府主导性、供给的强制性、公共资源使用的随意性以及筹集的制度外特征来看，现行体制仍然只是人民公社时期的继承与延续。相对于农民需求的变化，改革明显滞后于经济发展的要求，必须积极进行创新体制的研究。

（二）积极引进私人投资，构建多层次的公共产品供给结构根据公共财政学的有关理论，社会产品序列可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类，即：纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。俱乐部产品的受益人是相对固定的，而且其外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人，因而可以通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供往往缺乏效率，因而必须由政府扶持。然而，政府扶持并不就意味着完全由政府提供，正如萨缪尔森指出的那样，“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供”。一般说来，纯公共产品可以由政府公共提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。

（三）积极推进农村税费制度改革，理顺公共分配关系现行体制下，制度内农村公共资源不足，要靠制度外再筹集一块的做法，确实到了非改革不可的地步。既要防止制度外财政的过度膨胀，又要在农村筹集到足够的公共资源以确保农村公共产品的供给。从当前来看，惟有进行农村税费制度改革，通过提高现有农村地方税税率，把现行制度外财政中具有税收性质的部分转化为制度内征收，其余部分在清理的基础上作为税收的附加一并征收，然后再按其用途返还。这一方面可以通过税收的权威性确保公共资源的筹集，另一方面也可以从根本上杜绝乱开口子、乱收费的情况发生。当前较为成功的改革实践是安徽省的经验。他们的基本做法是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，具体内容是：取消乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法。当然，农村税费制度改革作为一项系统工程不可能单方面推进，它必须与农村教育体制、乡镇行政管理体制以及农村基层民主制度等配套改革措施协调进行。