发挥“免疫系统”功能 加强内控审计

国家审计署审计长刘家义曾指出， 现代 国家审计作为国家的免疫系统，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现 问题 ，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。这一 理论 的确立,进一步拓展了审计工作外延，并赋予了国家审计新的内涵。

加强内控审计意义重大

要维护我国国民 经济 的运行安全，就应当维护好我国国有资产（特别是我国国有及国有控股 企业 拥有或控制的国有资产）的运行安全。据财政部公布的资料，2008年5月,我国国有及国有控股企业所控制的国有资产达30.4万亿元，其中净资产达13.06万亿元，巨额国有资产在我国 社会 经济总量的所占比例高， 影响 大。

加强国有企业内部控制审计，是维护国有企业资产运行安全乃至国家经济安全的核心和基础。从审计最高目标看，维护国家安全、国家利益，是国家审计永恒的主题。在我国，国有或国有控股企业的健康 发展 ，对于国民经济运行安全将会产生巨大的经济意义和 政治 意义，应当成为维护国家经济安全的基础。要保障我国国有及国有控股企业拥有或控制的数十万亿国有资产的运行安全，政府相关部门应从多方面着手、相互协作。

要维护国有资产的运行安全，预警国有企业经营过程中可能出现的风险，促进国有企业的健康运行和国有资产的保值增值，国有企业内部控制体系的运行状况显得尤其重要。国家审计机关要全面履行国有经济运行“免疫系统”职能，当前最重要的工作,就是必须及时了解和 分析 国有企业的内部控制体系运行状况，关注国有企业经营管理风险，切实加强国有企业内部控制审计。

何为企业内控审计

所谓企业内部控制审计，是指审计机构和人员通过检查企业内部控制制度的建立健全情况和内部控制措施的执行情况，对企业内部控制体系是否完整、有效提出评价意见，并就进一步完善内部控制体系提出审计建议，以预警和预防企业经营管理风险的相关过程。

包括以下主要 内容 ：

内部控制环境：即评价以公司治理结构、机构设置与权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化在内的内部控制环境对企业经营管理活动的影响。

风险评估：即分析企业风险控制目标设置的合理性，评价开展风险评估范围的全面性、风险评估结果的有效性和风险应对策略的 科学 性。

控制活动：即评价企业根据风险评估结果设置的内部控制措施的科学性和控制效果的有效性。

内部控制信息与沟通：即评价企业内部控制相关信息在收集、处理和传递程序的科学性，分析信息技术在内部控制信息与沟通中所发挥作用的情况，判断企业在反舞弊工作重点领域相关工作机制的有效性。

内部监督制度：即分析企业内部审计机构和其他内部机构在内部监督中的职责权限情况，判断企业实施内部监督的程序、 方法 和目标要求的科学性，评价内部控制监督制度的有效性。

“免疫系统”职能发挥尚显不足

近10年来，国家审计机关在国有 企业 审计工作中，通过开展企业财务收支真实性审计、积极发现并查处大案要案线索等手段，将审计工作基础从原来的账目审计基础，转变为内部控制制度审计基础，现在正在向风险审计基础探索，企业内部控制成为国家审计的关注重点，促进了企业内部控制体系的健全和完善，提高了国家审计工作效率和工作效果。

由于国家审计体制不完善、审计资源相对不足等因素 影响 ，国家审计监督也存在监督不到位、监督效果不佳的情况，列入审计监督管辖范围的部分国有企业（特别是银行等 金融 机构）的内部控制薄弱，甚至形同虚设，造成巨额国有资产流失案件频发。究其原因，部分大型国有企业内部控制薄弱，控制效果不佳，使这些国有企业控制的国有资产处于失控状况，安全性无法得到保证，严重危害国有资产乃至国民 经济 的运行安全。

国有企业内部控制失控，造成国有资产大量流失的案例屡见不鲜。如2007年4月发生的河北邯郸农行金库管库员监守自盗，贪污现金5095万元巨款，就是内部控制完全失效的典型案例。

通过 分析 ，我们认为至少在以下8个方面存在“管理漏洞”：一是单位不重视对管库员个人品质的考察；二是金库存放的现金量过大；三是邯郸农行下属某支行出现类似事件未被重视；四是金库密码被泄露；五是金库管理与保安押运的衔接存在疏漏；六是金库监控录像设备没有正常运行；七是执行现金查库制度不及时；八是银行存款业务客户管理薄弱。应当说，正是因为案件当事人突破了上述8个环节的漏洞，才使金库被盗得以实现，如若其中的一个或几个环节真正在发挥作用的话，案件也就不可能发生。

2008年5月22日，财政部、证监会、审计署等国务院所属部门联合发布了《企业内部控制基本规范》，要求自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行。基本规范的颁布，将促进国有企业加强内部控制体系建设，对国有资产乃至国家经济 社会 的运行安全起到保驾护航作用。

应着力强化两个方面

首先，要全面提高国家审计机关工作人员的思想认识，培养他们工作的责任感，认真履行好国家审计“免疫系统”这一神圣职能。

正确认识国家审计作为免疫系统的这一本质，全面把握审计 发展 的内在 规律 ，培养审计人员的荣誉感和责任感。我们在国有企业审计中，应尽快树立 科学 的企业审计理念，大力推进企业内部控制审计，建立与被审计单位的长效沟通机制，切实增强审计服务意识，才能正确地履行国家审计“免疫系统”的职能作用。

作为国家经济运行免疫系统的国家审计机关和审计人员，被腐蚀的风险也将越来越高，因此必须提高自身免疫力。要全面开展企业内部控制审计，国家审计人员必须认真 学习 领会《企业内部控制基本规范》和其他内部控制规范性文件的精神实质，并作为我们判断和衡量企业内部控制是否规范和有效的依据和标准，全面提高审计人员的综合素质。

第二方面，应全面评价企业内部控制效果，推进建立有效的国有企业安全运行机制。

有人把审计机关当作国民经济的“消防队”，我们认为，审计工作重点不是到处灭火，而是扑灭危害经济运行的“火源”，这样才符合“免疫系统”的本质要求。换句话说，国家审计不能满足于发现 问题 ，也不能满足于解决问题本身，而是要从制度上、体制上去解决、去完善。

在具体审计中，建议以财政部发布的《企业内部控制 应用 指引》、《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制鉴证指引》等3个征求意见稿为基础，深入开展企业内部控制审计，应当通过审计和审计调查，及时接受、传递、储存有关企业内部控制体系“免疫”情况的信息，及早地发现自身机体的“病因”，更快地调动“免疫系统”的功能，把推进建立有效的国有企业安全运行“免疫”机制作为企业审计工作的关键所在，全面评价企业内部控制效果，建立集“事前介入、事中督查、事后审计”于一体的审计监督机制，从根本上为被审计单位强身健体，增强免疫力，把许多违法违规问题消灭在萌芽状态，在预防性上下功夫，积极推进企业内部控制制度建设，防范和解决企业内部控制机制缺陷方面存在的问题。

另外，针对在审计中发现的体制、机制、制度、政策方面存在的问题，应发挥审计部门作为国家综合监督部门的工作优势，及时主动地提出建设性的、可操作的意见和建议，为有关部门提供有价值的决策 参考 信息。