我国审计问责制存在的问题及对策研究
摘要：审计问责制作为现代治理的重要手段正越来越被重视，本文首先介绍了审计问责的涵义，然后从审计问责的主体、客体、内容和法律环境四个方面分析了当前我国审计问责制存在的问题，最后针对这些问题提出相应的对策和建议。
关键词：审计问责 问责主体 问责客体
一、审计问责制的涵义
审计问责制是指审计机关、立法机构、司法部门等依据相关法律法规对审计过程中发现被审计部门、单位或者个人的责任缺失、违法、违纪或违规等行为进行责任追究并给予党纪、政纪和经济方面处罚和问责的一种制度。国家审计机关不仅要对政府及公共部门履行职责情况及使用公共资源的流向及效率进行审计，并将审计结果向社会公告，还要对那些履职不当并造成重大损失的主要负责人进行审计问责，必要时还要追究其刑事责任。审计问责制源于社会经济大发展后的财产所有权和经营权分离而产生的委托代理关系。审计问责制由审计问责主体、审计问责客体和审计问责范围和审计问责依据四个要素构成。审计问责主体是审计问责行为的实施者，审计问责客体是审计问责应该指向的单位或个人，审计问责范围是问责内容的具体界定，审计问责依据是指审计问责所依据的各种法律法规。审计问责四要素用来说明谁来问责、问谁的责、问责什么和如何问责等问题。
二、我国审计问责制存在的问题
（一）问责主体单一，异体问责缺失。问责主体是审计问责制的实施者，根据主体和客体的关系，审计问责分为同体问责和异体问责。同体问责是指党和政府某一特定部门对本系统自身的行为进行监督和责任追究，一般多是内部上级对下级的问责，即同体问责多是一种自上而下的问责。尽管我国《宪法》和《审计法》都明确规定审计机关应依照法律规定独立行使审计监督权，但由于我国的审计问责多是同体问责，同体问责主体和客体一般都存在比较紧密的连带责任，因而很难保证审计问责结果的公正性，审计的独立性也受到了严峻的挑战。此外，现实中并不是任何部门、任何单位都可以审计的，实际中应该审计谁、如何审计、审计到什么程度等多是上级单位做出的决定，难以保证审计的独立性。异体问责指审计主体不仅包括与客体有紧密联系的系统内部门（国家行政机关、立法机关和审计机关），还包括与审计客体没有联系的系统外部门（其他政党、社会团体、新闻媒体和公众等）。我国审计问责多由纪检、组织人事部和审计机关负责，人大、司法、其他党派、公众和舆论参与相对较少。人大问责的缺失使审计问责制缺乏有效的法律依托，司法纪检等部门的消极怠政使审计问责制难以落到实处，其他党派、公众和舆论难以在审计问责中发挥其应有的作用使审计问责制变得势单力薄。异体问责缺失、问责主体单一是当前我国审计问责制中存在的首要问题。
（二）问责对象模糊，真正责任人没有被问责。问责对象主要指向谁问责，问谁的责。长期以来，由于我国政府及事业单位正职和副职之间的责任划分不明确，一些部门在诸多事情上采取齐抓共管、集体决策，事项审批时，单位负责人签字前不仅要直接经办人、直管部门、牵制部门分管副总和财务副总签字外，还可能要各级中层干部签字，人人签字负责实际上就是人人都不负责，这就导致最终在进行审计问责时可能会出现如下两种情况：一是只问责被审计单位，不追究个人责任。我国经济法明文规定，单位负责人是第一责任人，但现实中一旦出现违纪违规事情，甚至明明就是直接负责人的责任，却仍可能会出现将个人责任推向集体的现象，审计问责制的执行效果将大打折扣。而西方发达国家一般既要追究直接责任人的责任，还要追究单位负责人的责任，将责任落实到具体人身上而不是集体；二是只追究级别较低人员的责任，不追究单位负责人的责任，责任与权利不对等的现象也是导致审计问责制无法形成应有威慑力的主要原因。另外，很多财务违法违规现象形式上看没有问题，但背后却隐藏着渎职和贪腐。加大对单位和部门负责人的审计问责，可以有效改变这种现象。
（三）审计范围过于狭窄，问责内容不全面。由于审计机关的问责权限相对较小，仅限于法律允许的范围内，造成审计问责中常常出现问责范围过于狭窄、问责内容不全等现象。就审计问责内容而言，“任中问责”“不作为问责”和“绩效问责”仍缺失。现实中多是对离任领导的“任后问责”和发生事故后的“事故问责”，而“事故问责”又演变成了事故发生后被动的善后程序，缺乏必要的“任中问责”是造成审计问责制难以有效实施的又一原因。近年来，尽管我国已不再局限于单纯的财务收支问责，开始注重绩效问责，但由于审计问责手段单一、审计人员自身素质较低等原因，绩效问责还停留在纸上，没有有效的实施。审计问责范围过于狭窄，内容不全面主要表现为“重重大事故，轻财经责任；重违纪违规，轻损失浪费；重后果责任，轻决策和管理责任；重下级执行责任，轻上级领导责任”的“四重四轻”等现象非常普遍。
（四）法规不完善，体系不健全。法律法规不完善，体系不健全主要体现在如下几个方面：一是没有以立法的形式建立一部全国统一的问责制法律。没有专门的审计问责法规，仅有一些追究责任条款散见于各种相关的法规、规章和文件以及党的条例之中，近年来我国出台的大多是政策性文件而不是法律，问责工作的强制性和威慑力严重不足。并且这些法规、规章、文件和条例对问责对象、问责程序、问责后果处理意见等方面的规定没有统一的标准，增大了实际执行的难度和效果。二是缺乏问责制执行保障相关的法律法规。一项问责没有配套保障法规，其效果可想而知，如对相关责任人的行政处罚通知书被送到主管部门手上时，主管部门可能拒不执行或拒不立即执行进行无限期的拖延并最终导致问责制失效，不了了之的现象时有出现。此外，审计问责结果没有及时向社会公开，信息不透明也是导致这一现象的重要原因。三是缺乏审计与司法衔接相关的法律法规。审计法规规定在审计机关发现犯罪等事件后需移送司法机关处理时，由于缺乏具体的衔接制度，在移送时间的确定、审计人员是否可以作为证人或者专家出庭作证等问题上处理不好，不仅可能导致案件无法得到公正、及时的处理，还可能导致司法机关后续工作会重复审计，造成社会资源巨大浪费。
三、对策及建议
（一）建立多元化平等的同体、异体问责主体。建立多元化平等的同体、异体问责主体就是要在保持系统内部特定部门对系统本身进行审计问责的同时，坚持主体平等原则，让与审计客体没有直接联系的其他外部部门以审计问责主体的身份参与到具体工作中来。具体可考虑以国家审计机关为中心，以联席会为纽带，同时综合人大、司法、人事等各部门和公众舆论进行监督和问责。多元化平等同异体问责主体建设时，应至少坚持独立性、协调性和效率性三项原则。审计问责制度设计应充分考虑问责主体的独立性。审计问责主体之间出现意见不一致时，应由一部门或某一个责任人出面进行协调。
（二）明确问责对象，加强对单位负责人的问责。明确问责对象就是要知道向谁问责，问谁的责。必须将问责对象具体化，在追究单位集体责任时，还要追究个人责任，必须根据审计证据，对客观事实进行分析评价，将责任归集到具体责任人，尤其要加强对单位负责人的问责，确保所有相关责任人都按照各自应承担的责任受到追究。实际中，一要区分集体责任与个人责任，必须改变“问责集体泛滥，问责个人缺失”的现状，加大问责个人力度，坚持权利和责任对等，确保所有相关责任人，尤其是单位或部门负责人都要按各自应承担的责任受到追究。二要区分直接责任与领导责任，不能只追究直接责任人的责任，更要追究单位或部门负责人的责任。三要区分前任责任和现任责任，前任责任与现任责任的界定不应是机械地进行时间上的截断，而是要根据经济事项的重要程度和延伸性特点来界定经济责任的归属。既不能把前任责任归为后任身上，也不能把现任责任推到前任身上。四要区分主观责任与客观责任，要客观分析是主观不努力，消极怠政还是管理者能力有限，还是不可预见的外部不可抗力造成的损失，主观不努力，消极怠工甚至滥用职权，以权谋私，玩忽职守的，应对其撤职查办，并根据情节严重情况追究其相应责任；管理能力有限的应对其进行调离；外部不可抗力造成的，应当予以宽恕和鼓励。五要区分刑事责任与绩效责任，不仅要问责是否有违法违规行为，还应问责其对单位或企业的贡献。六要区分行政责任与法律责任。行政责任应“引咎辞职”或者调离原单位，法律责任则要交给司法机关根据相应的法律法规进行处理。
（三）扩大审计范围，充实问责内容。审计问责制要在合法审计的基础上开展，并随着被审计单位责任的不断丰富而相应扩充。要根据审计对象所承担责任的真实性、合法性、经济性、效率性和效果性，严格依法界定其审计范围和问责内容。要给审计人员一定的问责权限，要改变“先任后审”或“先离后审”的现象，不仅要“任后问责”，更要“任中问责”，将问题扼杀在摇篮中，减少不必要的失误或损失。要增加“无作为问责”，当官无作为有时比乱作为更可怕，不仅要将贪官、坏官绳之以法，还要将庸官、懒官和无能官赶下台去。要加大“绩效问责”力度，鞭策官员努力工作。只有扩大审计范围，充实问责内容，加大惩罚力度，才能让审计问责制真正形成威慑力。
（四）完善相关法律法规，健全审计问责体系。完善相关法律法规，首先，应以立法的形式建立全国统一的审计问责制法。其次，应完善审计问责制执行保障相关的法律法规。审计问责制保障法规至少要做到：规范问责主体，保障同体问责的同时，更要保障异体问责；规范问责客体，划清有责与无责的界限；厘清问责标准，使不同问责之间具有可比性；规范问责流程，用程序和执行期限来保障审计问责制沿着法治的轨道进行下去，避免无限期拖延，防止陷入人治的困局；完善信息公开制度，保障公众的知情权，通过舆论监督审计问责制的贯彻执行。最后，要制定审计问责制与司法衔接的相关法律法规，打通二者之间的隔阂，减少重复工作，提高审计效率，保证问责质量。
参考文献：
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