论我国限期治理制度的结构性缺陷与完善

摘 要 一项合理制度的结构体系必须具有稳定性、有序性和层次性，1989年《环境保护法》规定的限期治理制度虽具有稳定性，但缺乏有序性和层次性，主要表现在结构上缺失适用期间的法律措施，且在决定权、适用对象、决定程序、期限、法律责任保障机制上存在不足，导致该制度在实践中没有发挥其应有的协调经济发展和环境保护的价值。因此，要充分发挥限期治理制度的作用，必须对该制度加以完善，以填补限期治理制度在有序性和层次性上的不足。

关键词 限期治理制度 稳定性 有序性 层次性

作者简介：宋丽丽、李浩民，甘肃政法学院硕士研究生，研究方向：环境保护法。

一、限期治理制度的基本蕴涵及价值目标

限期治理制度虽然是我国环境法的一项基本制度，然而对其涵义的理解却有所不同。如有学者认为，“限期治理制度是指对造成严重环境污染的企事业单位和在特殊保护区域内超标排放污染物的已有设施，由人民政府决定，由环境保护部门监督其在一定期限内完成治理任务的法律制度。”有的学者认为，“限期治理制度是指有权机关对严重环境污染的单位下达在限定的时间内完成限定的治理任务的命令，逾期未完成任务的要承担法律责任的制度。”还有学者认为，“限期治理是指对超标（超总量）排放污染物、造成环境严重污染的污染单位，以及对设立在特殊保护区域内超标排污的已有设施，由环保部门设定一定期限和目标并由排污单位进行治理的一种强制性措施。”

综合上述观点，笔者将限期治理定义为：对超标（超总量）排放污染物、造成严重环境污染的单位，由环保部门决定其在一定期限内完成治理任务，逾期未完成需承担法律责任的制度。

我国的限期治理制度是在长期的环境保护实践中逐步形成和不断发展起来，是根据当时的经济发展水平与环境保护工作的需要所提出的。由于当时我国的工业技术、设备相对落后不符合环境保护的要求，造成了大量的环境问题，同时经济水平低下导致不能立马改变现状。限期治理既能促进经济的发展，同时又给企业的发展提供了空间，解决了当时的难题。因此限期治理的价值在于协调经济发展与环境保护之间的关系，以实现可持续发展。

二、限期治理制度功能丧失之因：结构性缺陷

用辩证的思维从结构和功能的关系上看，首先结构是决定功能的。只有结构得到了优化，其功能才可以得到合理的发挥，虽然优化结构和功能之间存在着“容差功能”，但是现行的限期治理制度的功能却没有实现其立法目的，即表明其结构存在缺陷。其次，功能反作用于结构。作为“人工系统”的限期治理制度，需要通过人的能动性才能优化该制度的结构，发挥其效用。

（一）限期治理决定权的错位

对于掀起治理制度决定权的规定可谓五花八门、前后不一，主要有以下几种情形：

罗斯科・庞德认为，“法律不是权力，它只是把权力的行使加以组织和系统化起来，并使权力有效地维护和促进文明的一种东西。”然目前我国对限期治理决定权的规定互不一致，甚至存在“空白”，这就会导致行政机关难以做出，甚至不作出决定，使环境状况继续恶化。

（二）限期治理适用的“阈限标准”过高

新修订的《环境保护法》没有明确规定具体的适用条件，若其他法律中也缺乏具体的适用条件，就会出现“无法可依”的现象。

（三）限期治理决定程序的非科学性

由于这些环节的时间多数由法律的明确规定，因此如果要完整的遵循这一繁琐的程序是一个相当长的过程，再加上限期治理的最长法定期限是3年，这样在实践中经常会发生经过数年污染企业仍然得不到合理的治理。 “效率是任何一个社会所追求的价值，那么在法律制定和制定的过程中就不可能不以效率为其价值目标，而法律对效率的追求最终要体现到具体的实体法规则和程序法规则中去。”而复杂的限期治理决定程序显然违背了这一价值。在实践中环境保护部门为了做到确定无疑，需要花费大量的时间对企业进行反复的监测，同时上报地方政府后，地方政府部门还需要时间去调查取证加以核实，权衡利弊后才可以做出决定。

（四）限期治理期限的非理性

限期治理作为一种末端控制制度，其目的就是让污染企业在一定期限内进行整改，以期达到治理目标。新修订的《环境保护法》对此也未作出规定。2009年《限期治理管理办法（试行）》第6条第2款：“限期治理期限最长不得超过1年。但完全由于不可抗力的原因，导致被限期治理的排污单位不能按期完成治理任务的除外。”对限期治理的期限做出了笼统性的规定，但是《限期治理管理办法（试行）》只是针对水污染，能否适用于其他的污染还有待考量。而1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》第4条规定，根据不同情形，限期治理为1-3年，这仅仅是一个原则性的要求。《限期治理管理办法（试行》第6条第3款的规定仅要求不得通过重复下达限期治理决定的方式变相延长限期治理，但是目前还没有法律对限期治理能否延长、延长次数及延长的期限作出相关的规定。

可以看出，理论上限期治理的期限可以长达3年，而实践中需要进行限期治理的项目“堆积如山”，再加上资金、技术、各地污染状况等存在着差异，，以至于在没有理性的限期治理期限作为参照时，作出的限期治理期限主观任意性大，容易导致限期治理的期限与环境污染的程度不匹配的情况，不利于受到环境污染的要素得到及时的治理，从而会引起环境问题的进一步恶化。

（五）限期治理适用期间的法律措施阙乏

实践中限期治理的完成短则几个月，长达数年。但是目前对限期治理期间应当采取何种监管措施，仅针对《水污染防治法》的《限期治理管理办法（试行）》的第三章作出了一些规定。《草案》对在适用限期治理期间企事业单位的行为也缺乏相应规定。

1.未明确限期治理期间的状态。《环境保护法》及环境保护单行法对限期治理期间排污企业是停产进行治理还是限制生产规模或是边生产边治理都未做明确的规定，只规定企业应当按照限期治理决定进行限期治理。

2.未明限期治理期间违反限期治理应当采取何种措施。由于限期治理的期限一般来说相对较长，对于未达到阶段性目标或者发现有不能如期完成限期治理目标的排污企业，法律对其应当承担何种责任或对其应当采取何种措施都缺乏相应的法律依据。

（六）限期治理法律责任保障机制的疲软

“制裁赋予行为规则或法律以拘束力”，但是当制裁手段的力度不够时，这种制裁手段就会形同虚设。如今限期治理的法律责任保障机制就面临了这一问题，导致在实践中难以得到有效的实施。

新修订的《环境保护法》第63条规定了对直接责任人员和主管人员的处罚措施，一改过去的单罚体制，避免了有关人员为谋求私利而破坏环境的情形。但还存在疲软的表现，超标排污处罚力度太小。如《大气污染防治法》第48条对超标排污收费作出了明确的规定“一万元以上十万元以下罚款”。致使企业宁愿选择承担罚款，也不愿遵守限期治理的决定。

三、完善限期治理制度的建议

限期治理的这些不足既有“先天”的因素，也有“后天”的原因。该制度在经济发展过程中的作用是不可磨灭的，尽管其存在诸多问题，因此应当对该制度加以完善和创新，以期适应新情形。

（一）限期治理决定权的合理配位

“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。”为了防止滥用权力，就必须以权力制约权力，而以权力制约权力的前提是权力得到合理的分配，因此面对当前限期治理决定权错位的情形，应当对其决定权进行合理的配位。

1.将限期治理决定权赋予环境保护行政主管部门。因为限期治理决定作出前，需进行检测，这些具有高技术性，这是政府部门所不具有的。同时可以避免政府“重经济发展，轻环境保护”的价值偏好所带来的问题。

2.分级管辖与特殊管辖相结合。省级环保部门决定中央及省级管辖单位的限期治理；市、县级环保部门决定所在地市、县以下政府管辖单位的限期治理。“上级环保部门可以直接决定管辖范围内的限期治理；上级环保部门可以将自身的权限内的限期治理案件，指定由下级环保部门直接决定；如果下级环保部门决定限期治理确有困难的，可以报送上级环保部门决定。”同时考虑到生态系统的完整性，应当设置专门的环保部门决定流域性、区域性和行业性的限期治理。

（二）限期治理适用的“阈限标准”适当化

“阈限标准”过高就会缩小限期治理的适用范围，从而应当进行限期治理的企业继续排污而加剧环境问题，而“阈限标准”过低则会造成限期治理适用范围过大，对那些不应当进行限期治理的企业进行限期治理，会阻碍经济发展，因此只有合理化限期治理的“阈限标准”，才能协调好环境保护与经济发展的关系。

（三）限期治理决定程序科学化

“从法理上讲，程序公正是实体公正的保障。而法律的适用存在主观性因素，就难免存有不合理的主观性因素，故需法律另加限制来克服它。”这就是合理的程序。

限期治理期限太长，会引起排污企业利用限期治理而“合法”的排污，而限期治理过短，又不利于企业完成限期治理以实现经济发展与环境保护相协调发展。因此可以以下两个方面合理化限期治理的期限。

2.规定延期治理，并设置相应的适用条件。可以规定对那些严格按照限期治理方案进行限期治理，在治理期间发现无法按期完成限期治理但是能够通过制定新的限期治理方案完成限期治理的企业，且未发生无法完成限期治理的情况下可以允许其申请延期治理；其次对在限期治理期间发生不可抗力导致限期治理无法按期完成的限期治理的企业也可以申请延期治理。但是对于申请延期治理除不可抗力外只能适用1次，这是以防排污企业变相延长限期治理期限。

（五）法定适用期间的措施

对于限期治理适用期间法律措施阙乏，可以通过以下途径来加以完善。

1.明确适用限期治理的状态。若对排污企业实行停产整治，则不符合该制度的基本价值；若对采取限期治理的排污企业实行停产进行治理不符合限期治理的基本价值，但是如果对采取限期治理的排污企业实行按原生产量和原排污标准进行生产又不符合环境保护的要求，因此在进行限期治理期间要对排污企业进行限产限排。

2.实行全程监管控制。实行全程监管控制一方面可以督促排污企业严格按照限期治理的决定与计划进行治理，另一方面可以发现进行限期治理的排污企业在治理过程中的问题，并对排污企业进行适当的指导。

3.引入代执行制度。在限期治理的过程中常常发生履行不能、拒绝履行、履行迟延、不当履行的情况，赵旭东认为限期治理的代履行对于保障社会经济符合可持续发展战略的要求，做到经济、社会与环境效益的统一，有着重大的实践意义。从理论上引入代执行制度可以集中资金提高环境治理效果，带来经济效益。在实践中地方法规已经采取了代执行制度，如《湖北环境保护条例》第25条、《厦门市环境保护条例》第8条“代为整治恢复”的规定，体现了适用代执行制度的价值。故此可以在《环境保护法》中引入代执行制度。

（六）强化法律责任

“法律责任的功能在于通过事前的警示和事后的强制追究当事人过错、补救被损害的权益，以维护国家主权所要求建立的社会秩序，保障社会整体利益与个人利益。它具有道义性和功利性的双重价值。”可知法律责任的功能在于预防、救济和惩罚，限期治理制度能否发挥其功效在一定程度上取决于其法律责任保障机制是否合理。

可以提高超标排污的罚款数额，将责令停业、关闭作为必须采用的处罚措施。提高超标排污的罚款数额，同时并处责令停业、关闭，可以让企业更好的去衡量对限期治理决定遵守与否的后果，避免企业宁愿承担低额罚款继续排污而造成重大环境问题的发生。