论行政立法中的公众参与体制
摘 要 在我国立法领域中，公众的参与越来越活跃，但由于传统习俗、社会政策等原因，我国公众参与行政立法的制度还有待于完善；公众参与行政立法的积极性还有待于进一步提高。本文对我国公众参与行政立法的现阶段存在的问题进行简要分析，并依据问题提出完善制度建议，以期为我国的公众参与行政立法制度的有效实施提供借鉴。
关键词 行政立法 公众参与 行政效率
作者简介：李若溪，沈阳师范大学法学院研究生。
2014年中共十八届四中全会在北京召开，全会对于立法问题提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民的理念。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法机制” 。卡罗尔佩特曼认为“只有在大众普遍参与的氛围中，才可能真正实践民主所欲达到的基本价值。真正的法治政府稳定运行，不是少数精英积极地投入和多数民众的政治冷漠，而是富有实效的公民参与” 。毋庸置疑，行政立法的内容与公众日常生活息息相关，在当前推行依法治国、依宪治国的大环境下，一部具有科学性、民主性的良法的产生尤为重要。然而由于传统人治思维的延续，现阶段行政立法过程还处于行政机关大包大揽的状态，行政立法的公众参与虽然在我国实行多年，但除《立法法》等相关法律中涉及公众参与以外，并没有明确的法律规定。
一、行政立法中公众参与的概念
《宪法》赋予了公民参与立法的权利，并且近年来我国“公众参与立法”有了重要进展，但对于行政立法公众参与的有效性仍然质疑不断。导致在立法与执法过程中出现了这样的现象：“在立法中，往往实体规定多，程序规定少或根本没有；在执法中，往往为追求行政权的实现，而忽视行政权行使过程中程序的合法性” 。在理论层面上，行政立法能否最大程度上代表或反映公众的利益，或者对行政立法成为保护行政特权的工具产生质疑；在实践层面上，行政机关有时难免会超越职权进行立法，主要是对行政机关取代了一些本应是立法机关的立法权限产生质疑；同时行政立法之间还存在相互冲突的现象，如出现下位法违反上位法的问题。
所谓公众参与就是：“在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制” 。但现阶段，公众参与仍处于形式参与，而在实质参与中，公众参与的自愿性、自主性是最重要的。在我国立法过程中公众的权利与政府的权力难免会发生冲突，某种程度上可以说，公众主动参与立法更有利于权利与权力的分配平衡性。虽然公众选择代表可以在立法过程中施加影响与压力外，但代表毕竟也具有主观片面性，不能客观的表达公众的意愿，所以公众主动并自愿的参与立法各个环节确有必要。
二、公众参与行政立法的意义
（一）公众参与有利于提高立法水平
这里所指的公众参与立法不是个别公众的参与，而是大部分公众的参与，是秉承公共自愿的原则，通过听证会等方式，在不同文化背景、不同职业的人中，随机选择公众，参加到立法中去。这种方式，最大限度的避免了立法的片面性，保障了社会公平、公正。使得立法更加科学化、民主化，从而提高行政机关的立法质量与立法水平。
（二）公众参与有利于提高行政效率
我们知道，行政主体所实施的行政行为的对象中，最主要的群体就是民众。在立法过程中，增加民众参与，就会使得行政机关能够及时了解公众的意愿，对公众所提出的疑问就能够及时予以解释说明，这样就能获得相对人的理解。而后再开展工作，对相应政策予以执行过程中，相对人自然会予以配合，从而最大限度的提高行政效率。
（三）公众参与有利于对公权力的监督
现实生活中，行政主体滥用职权的现象屡见不鲜。而这种情况的根本原因，就是没有相应的组织来对行政主体的行为进行监督。对于这种情况，在行政立法过程中增加公众的参与，就能够将行政立法等各项活动显露在阳光下，从而扼杀腐败的思想在摇篮中。
（四）公众参与有利于加强公民法律意思
国家由公民构成，公民才是国家中真正的主人。而管理社会、建设国家、促进社会的发展是其自带的职能。加强行政立法过程中的公众参与，更能加强公民对法律社会的理解，从而增加维护自己手中权益的能力。
三、公众参与行政立法存在的问题
如上所说，在推行法治国家建设过程中，公众参与立法不仅对立法的科学性、民主性提供了有利的保障，更能够给行政主体执行的行政行为带来一定的监督，使得立法过程更加的公平、公正、民主。但是现阶段，我国的公众参与行政立法仍存在以下问题：
（一）强制性法律规范的缺失
我国有关公众参与立法的现行法律缺乏强制性规定。例如《立法法》第58条规定了：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”在这里规定的听证方式是“可以采取”而非“必须采取”。由此可知，行政机关对于立法是否听取公众的意见拥有绝对的自由裁量权，这就使得公众的听证权能否顺利实现要视行政机关的意志而定。且《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”如果连公众参与立法的最基本的形式都无法绝对保证，只是流于原则化，能否参加、怎样参加都要看行政机关的决定，那么立法又怎样能够切实保障人民的意志，只怕只是流于形式而已，这与事实上取消公民参与权又有怎样的区别。
（二）行政主体态度不明确 在我国传统行政文化中“官本位”等“大官员、小市民”的观念影响下，使得行政机关在立法实践过程中，认为公众参与可有可无，忽视公众建议、态度。其次，成本作为行政立法的要素之一，是行政机关在立法过程中重点考虑的因素。一般来说，公众参与立法的程度越高，立法的耗时就越久，这无形中就增加了立法的成本。此外，虽然专家、学者的观点具有较强的客观性、说服力，但这些观点必经是处于理想状态下的想法，具有理想意义，与能否实际操作、能否被公众接受还是有一定的差距。且在实践操作过程中，权利义务的主体大部分是公众，如果不将公众的意见作为参考对象，很大程度上会影响法律法规的实施的效果。
其实公众参与本身并不是最关键的因素，建立公众参与制度的真正目的是为公众提供一个表达心声的平台，以保障自己正当、合法的权益。通常情况下，由于多种原因，多数公众对社会治理缺少关心，认为那是国家的事。而行政机关认为公众外行，太过于个人利益的追求，缺少立法宏观性，且由于公民的建议往往具有分散性、狭隘性，不利于观点的整合与利益的协调，而且影响立法的效率，又或者公民的建议本级政府因其他原因无法实施，或实施后流于形式化、口号化，达不到预期效果，这就让行政机关觉得公众参与可有可无。
（三）传统观念导致公众参与意识低
中国历朝历代都奉行“君为朝纲”思想，从来都是君主主导一切，百姓则是闻君令而为之。时至今日，公众因受传统习惯的影响，对现行法律持有一定的消极态度，主动的处于被动地位。同时，由于公众的权利意思较差，对政府工作常持有“事不关己，高高挂起”的思想，以及对政府工作常抱有怀疑态度，这就使得政府与公众的交流互动程度低。同时由于有些地区消息闭塞，一些具有规范性质的传统习俗仍起到约束行为的作用，当地群众对此并不排斥，认为是生活中的一部分。相反，对于法律这个舶来品，却持有陌生的、排斥的态度。认为法律离生活太过遥远，从而有时就会忽略法律的存在，这就更加谈不上公众参与了。
四、完善公众参与制度的建议
基于对以上问题的分析，我对行政立法中的公众参与提出以下建议。
（一）完善法律制度，给予法律保障
无规定不成方圆，虽然现有的法律法规对公众参与行政立法有所涉及，但对于这方面的边缘地带却有些不明了，如对重大疑难问题的界定、对公民切身利益的范围界定、行政机关的裁量权的界定、专家参与的范围界定等，这就使得在实际操作过程中频繁的出现问题。为了切实保障公众权益，在现有的法律法规基础上，应出台相应的法律解释，细化参与过程，同时地方行政机关应在上位法范围内，根据本地区的具体情况，制定切实可行的具体规定。例如要规定参与程序、拓宽参与途径；明确人员组成；确立监督机制；完善信息公开制度；简化侵权救济渠道。
（二）加强公众法律意思，提高参与能力
随着我国司法制度的完善，以及文化水平的提高，公众的权利保护意思越来越强。对于涉及生活、工作等切身利益的事项，公众参与的热情越发高涨。而公众参与行政立法的效果好坏则与公众的法律意识、法律素养等相关，公众的法律意识、法律素养越高，公众参与行政立法的效果越好，反之越不明显。在提高公众参与立法的法律素养的同时，政府也应通过诸如“政府推进、社会影响、媒体引导” 等多种方式大力公开信息、普及法律。而地方政府也应根据地区形势，采取相应的具体普法途径，如可以采取校园教育、单位培训、社区宣传，或者借助网络媒体采取网络调查、广播互动、电视访谈等方式。在群众法律意识、法律素养加强的同时，为公民有序、有效参与立法机制奠定了坚实基础。这更有利于法治社会的建设。
（三）加大行政立法的监管力度
我国目前没有统一的监督行政立法的法律规定，只是通过审查和备案两种方式对行政立法进行监督。所以应制定监督机制，对行政立法的事前、事中、事后进行一系列的严格监督把关，使对行政立法的监督处于常态化、固定化。如果行政机关在行政立法过程中，没有严格按照公众参与的程序进行切实有效的听取公众意见，我们就应该对行政机关制定的法律法规进行有效性审查，一部漠视公民权利义务的法律法规，不能被称之为保障公民权利的法律法规，应归于无效。并且，我们应借鉴国外的制度，建立司法审查制度。虽说行政立法行为不属于具体行政行为，对象不是特定对象，但一部法律法规却关乎于每位公民的权利义务，每位公民都有权对行政机关侵犯自己正当合法权利的行为提起诉求，所以建议推行对行政立法的司法审查制度，建立独立的行政法院，赋予其对行政立法的监督权，包括审查权与撤销权。只有建立了完善的监督体制，才能更好的保障行政立法公众的有效参与。