我国基础教育财政管理体制探析

一、概念界定及理论阐述

（一）概念界定

1.基础教育

基础教育是对我国适龄儿童实施的教育。在21世纪以前，从狭义上来说，基础教育主要是指九年义务教育。现如今基础教育由三个部分组成：学前教育、义务教育以及普通高中教育。目前我国还没有完全实现将普通高中教育纳入基础教育的范畴，随着我国经济不断的发展，预计将在2020年基本普及高中阶段的教育。

2.财政管理体制

财政管理体制简称财政体制，它是处理国家与各级政权及企事业单位之间财政分配关系的一种管理制度。基础教育财政管理体制是教育财政的一部分，而教育财政体制又是国家财政体制的一部分。教育财政体制是教育财政管理机构和教育财政管理规范的综合体，基础教育财政管理体制是指国家对学前以及中小学教育财政实施管理的制度，即国家各级政府、社会、学校等各方面在学前教育及中小学教育的经费来源、分配和使用等方面职能与职责。

（二）理论阐述

1.教育公平理论

张良才、李润洲认为教育公平是指人际间教育利益关系的反映、度量和评价，且教育公平不同于教育平等以及教育机会均等，我们应对这三个概念加以详细的辨析。袁敏从教育本体出发探讨了教育公平。教育公平主要体现在有同等的入学机会、有同等的教育资源及同等的学业成就和就业就会。

2.公共产品理论

公共产品是相对私人产品来说的。所谓公共产品是指消费者A对这种产品的消费不会影响消费者B对这一产品的消费。公共产品具有效用的不可分割性、受益的非排他性以及消费的非竞争性。具体来说，效用的不可分割性是指政府向社会全体人员提供，全体人员共同受益或者联合消费。受益的非排他性是指无法用技术或者手段将不愿意付款的个人或者组织排除在受益的范围之外，即当下的消费者无法排除其他的消费者对该产品的享用，也不能将那些不愿付费的消费者排除在外。消费的非竞争性是指消费者A对公共产品的消费，不会排斥或者妨碍消费者B的消费，换句话说，增加一个或者减少一个消费者，其边际成本的变化为零。

二、我国基础教育财政体制的演变历程

由于我国在不同时期政治、经济以及财政体制各不相同，因此导致基础教育财政体制也不断变化。主要以计划经济体制和市场经济体制两大背景来作为区分。

（一）计划经济时期我国基础教育财政体制的演变

1.国民经济恢复时期

在这一时期国家关于财政具体做法：全国财政统收统支，实行三级预算，没收官僚资本，打击投机资本。同期，基础教育经费列入中央教育事业费由财政部掌管，县级以上的中学经费由各行政区及省负责，乡村学校经费由县政府征收地方附加公粮解决。在这一时期基础教育财政拨款都是由各级政府统一筹划、统一支出的。此外，政府允许民众自愿办小学。

2.经济建设时期

1953年以后，国家实施划分收支，分级管理的财政管理体制，相应实施统一领导，分级管理基础教育财政体制。为了增加教育经费，1955年国家财政部和教育部决定基础教育应该缴纳学杂费，1957年国家提倡群众办学，1958年中央下放教育事业管理权，同时基础教育的管理权也下放到地方，基础教育经费由地方负责，改变过去以条为主体制，实施条块结合，以块为主的教育财政体制。今后，无论是公办的中小学还是民办的中小学，都由地方自行安排。

3.文化大革命时期

1967年以后，教育事业受到文化大革命的冲击，曾一度陷入混亂的状态。很多的学校要么被合并下放到地方，要么直接倒闭。为了改变当时教育混乱的情况，1972年中央单列教育事业费支出，在1974年为了多渠道筹集经费促进教育事业发展，对教育事业实施了一系列优惠政策：首先是中小学勤工俭学收入不上缴财政，并在税收上给予适当照顾；其次是逐步做到以国家财政补助的形式给予民办公助学校和民办教师补贴；最后是帮助少数民族地区和边境地区。

（二）市场经济时期我国基础教育财政体制的演变

1.经济体制改革初期

1978年改革开放以后，我国进入了历史新时期，经济进行了全面改革。经济改革带动了财政体制的变化。1980年我国开始实施五年不变的划分收支，分级包干财政体制。

2.经济体制改革中期

这一时期我国经济有所好转，国家认识到教育对于一个国家的重要性，教育投入不断增加，在1985年出台实施九年制义务教育政策，并规定把基础教育管理权限交给地方。1986年以法律形式确定九年义务教育。从1985年到1988年，我国实施划分税种，核定收成，分级包干的财政体制；1988年到1993年，我国实施财政包干的财政体制。在这一财政体制下，我国基础教育实施分级负责，乡镇为主。

3.经济体制改革后期

1993年以后，我国财政体制实施分税制，以中央和地方的事权确定财权，按税种划分中央和地方的收入；实行中央财政对地方税收返还制度、原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。相应的，我国实施分级负责，以县为主的基础教育财政体制。

三、我国基础教育财政体制存在的问题

（一）经济落后地区基础教育发展受限制

21世纪，我国实施分税制财政体制，相应实施分级负责，以县为主的基础教育财政体制。基础教育实施的这种体制很明确地将基础教育的管理交给地方政府，县政府和乡政府经济状况就决定了当地基础教育发展情况。对于经济发达地区来说，由政府负担基础教育经费并不困难。发展基础教育主要困难点在经济欠发达地区，特别是经济落后的农村地区。当下我国大部分地区都已经实现了普九的计划，开始着手实施普及高中教育。在偏远农村地区学生上学都很困难，依靠当地政府实现普九就根本不可能实现。

（二）资金得不到有效利用

在现有的基础教育财政管理体制下，要使基础教育资金能够得到有效利用，其前提是能够有效监督地方政府行为且地方官员思想道德水平较高。目前我国地方对基础教育的管理存在以下问题：首先，某些地方政府官员不重视教育发展，把教育放在次要位置上；其次，当经济不景气的时候，某些政府官员为了自己业绩，将教育经费挪用到经济建设支出和行政支出；再者，一些地方政府为了应付上级政府的检查，做一些表面文章，资金紧缺时就想方设法胡乱收取学生的费用；最后，上级监管不力以及横向监管做得不到位。

（三）难以实现教育机会均等

基础教育发展权限交于地方，经济发达地区有充足的经费支持，经济欠发达地区尤其是边远地区地方政府的财力无法为基础教育发展提供很好支撑，有些地区校舍都是危房改造而成的，更加谈不上优质的配套设施。一些地方政府为减轻政府压力，基础教育阶段向学生收取学杂费用，或者变相收取附加费用，贫困家庭因无力支付这一费用导致孩子被迫辍学，使得他们失去教育机会。

四、完善我国现有基础教育财政体制的建议

（一）完善基础教育财政转移支付制度

财政转移支付制度是指中央政府为了均衡地方政府财力状况，缩小地区差异，对各地区的财政状况实施调控，将中央掌握的财力转移给经济不景气的地方政府的一种调节制度。在分税制的财政体制下，我国基础教育实施分级负责，以县为主的财政体制。在这一教育财政体制下，我国基础教育由地方政府负责。而上级政府之所以要提供财政资助，是因为我国是经济发展极不平衡的发展中国家，落后的地区无法全部承担基础教育经费，经费的不足会严重影响基础教育的发展。

（二）加强对地方政府的监管

我国基础教育财政管理体制存在的问题之一就是地方政府教育经费得不到有效的利用，为了有效地解决这一问题，需要加强对地方政府的监督。一是上级主管部门的监督，包括上级政府和上级教育部，定期或不定期进行检查，为了真实有效甚至可以偶尔采取突击检查。二是在各级地方政府设置监察部门，这个部门应该由上级部门直接领导，工作直接向上级部门汇报，只对上级部门负责，不能隶属于同级政府，否则会出现部门的虚假设置，起不到监督的作用。

（三）构建多元的基础教育筹资渠道

基础教育属于典型的公共产品，我国公共产品应该由政府提供，这只是规定了我国政府具有提供公共产品的责任，即基础教育经费应该由政府负责，但并不是排斥社会爱心人士的捐赠和私立学校的兴办。当然，政府不能依靠外在力量办学，基础教育的主要经费来源必须是地方政府，只是社会捐赠和个人办学可以提供更多的教育资源。