探究党内法规二元双维备案审查机制的建构

党的十八届四中全会强调，依法执政既是要求党依据宪法法律治国理政，也是要求党依据党内法规管党治党; 六中全会进一步强调，要尊崇党章，依规治党。习近平总书记还指出: 要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。党内法规无疑是管党治党的重要依据和建设社会主义法治国家的有力保障，但游离于法治体系之外的党内法规必然是欠缺说服力和正当性的，因此，如何完善党内法规备案审查机制成了不得不审慎待之的关键。

本文通过梳理备案审查的制度流变和理论争议，并结合备案审查所面临的新形势，探讨党内法规备案审查在法治思维指导下的自我突破与宪法法律的衔接关系，从而就中央党内法规为何需要备案审查以及如何进行备案审查的问题做出回答，以期在宏观的整体把握和具体的模式设计两个层面对该制度进行建构和完善。

一、流变与争议:党内法规的备案审查现状

党内法规概念有广义和狭义之分。按照《中国共产党党内法规制定条例》( 以下简称《制定条例》) 所述，党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，此为狭义党内法规。狭义的党内法规分为中央党内法规、中央部门党内法规和地方党内法规三大类，党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规，中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规称为中央部门党内法规，而地方党内法规为省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项所制定之法规。

广义的党内法规不仅包括狭义党内法规，还包括党内规范性文件，例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是指由党委制定的规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。鉴于党内规范性文件特别是中央党内规范性文件在一些情况下具有不亚于中央党内法规和地方党内法规的实际效力，本文一并纳入研究范围。因此，在无特别强调的情况下党内法规采广义解释。

党内法规体现党的执政理念、执政方针、执政策略，并通过指导党的执政行为、执政进路、执政范式预先反映立法意向、实际引导立法方向、深刻影响执法范式。党内法规是否能通过备案审查制度实现健康代谢不仅关乎中国共产党自身建设的命脉，也牵涉到依法治国和依法执政方略的实施。观察正处于不断淬炼和打磨过程中的我国党内法规备案审查制度，我们发现其在不同时期表现出的情形共同折射出了一些隐含问题，而这些隐含问题恰恰是该制度的病灶所在。

( 一) 党内法规备案审查之制度流变

党内法规备案审查制度的形成经历了三个时期: 萌芽期( 19211948) 、形成期( 19481990) 和确立期( 1990至今) 。萌芽期始于1921 年《中国共产党纲领》制定之初。该《纲领》第十二条规定: 地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监督 1922 年制定的《中国共产党章程》第二十一条也规定: 区或地方执行委员会所发表之一切言论倘与本党宣言章程及中央执行委员会之议决案及所定政策有抵触时，中央执行委员会得令其改组之。这标示着党内法规备案审查制度的萌芽。

直到新中国建立的前夕，随着1948 年毛泽东同志起草的《中共中央关于建立报告制度的补充指示》的出台，备案审查制度进入形成期。该《指示》不仅强调了要向中央报送备案本级文件，而且还要求报告其下一级的文件情况。 该制度的实际运行经历了从八大到十三大的缓慢过程，直到上世纪八十年代末期才初见成效。

确立期始于90 年代初，其标志是: 1990 年7 月31 日中共中央发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。该《暂行条例》规定: 经中央纪委、中央各部门审议批准的党内法规，报送中央备案; 各省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，应在发布的同时报送中央备案。同时还规定报备应当附有制定说明和备案报告，以及报备时限等等。但遗憾的是，该制度未能得到很好的坚持，以致一度中断。

进入21 世纪以后，备案制度迎来了继续发展的新契机。中央2012 发布的《中国共产党党内法规制定条例》( 以下简称《制定条例》) 第三十条规定: 中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30 日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办，紧接着，中共中央办公厅发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》( 以下简称《备案规定》) 就报送备案范围、备案程序、备案审查标准、审查处理方式、备案通报制度等作出了较为详细的规定。

目前，以《制定条例》和《备案规定》为基础，形成了以中央部门党内法规、地方党内法规为备案审查主要对象，由中央进行备案审查的相对稳定的党内法规备案审查模式。审查的主体是中央委员会，具体工作由中央办公厅承办。审查的方式采用有权性的主动审查，即在无其他任何机关和个人申请的情况下，中央主动对提交备案的党内法规进行相关审查。

然而，从实际运行状况看，该制度中真正发挥作用的部分几乎限于由制定机关自行完成的定期清理制度。其特点是重备案，轻审查，且存在审查体系的一元性和审查方式的一维性等两个严重弊端。审查体系的一元性表现为，按照《备案规定》第十四条的规定，要求建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，但事实上目前只存在党内机关审查模式( 即使在这种模式下，也不包括中央组织制定的准则、条例等中央党内法规) ，未能如预设般地阻止党内法规与国法体系的不断疏离。而审查方式的一维性，则主要表现为在党内法规审查模式中，仅接受有权性的主动审查，不接受申请性的被动审查，也即在党内法规审查模式中，法规制定机关以外的其他监督主体是缺席的。这些弊端已经造成了与现有法律体系相割裂、与权利保护、民主参与相排斥的局面。

( 二) 党内法规备案审查之理论争议

针对党内法规备案审查体制机制的完善问题，当下学者们提出了诸多富有建设性的解决方案。其中，比较有代表性的提法是联席会议制度和人大审查制度。党内法规备案审查联席会议制度的提法是基于实现党内法规和规范性文件与国家法规、规章和规范性文件备案审查的衔接联动机制所产生的。所谓联席会议制度，即党内法规和规范性文件备案审查机构根据党内法规涉及的国家法律制定机关提出的意见，依具体情况会同国家法律的制定和解释部门，并吸收党务、法律及其他综合部门的代表，就党内法规及规范性文件与国家法律、法规、规范性文件是否协调的问题进行充分讨论，从而吸纳相关意见作出决定的制度。人大审查制度，与其说该提法也注重党规与国法备案审查的衔接联动，倒不如说该提法更注重国法对党规的规范性控制。在该制度构想中，全国人大常委会通过法定国家机关的审查要求和其他国家机关与公民的审查建议直接介入对党内法规的审查，具有审查依据确定、审查程序选择和审查决定做出的完全自主性。

联席会议制度确实有助于中央部门党内法规、地方党内法规与国家法规的联动。然而，其缺陷集中表现在三个方面: ( 1) 审查主体的一元性，即审查主体实质上仍然是党内机关，并未突破党内审查模式。尽管审查过程中会据情况会同国家法律的制定和解释部门，但是这并未改变党内机关主导的一元局面。( 2) 互动层次的有限性，即包括党章、准则、条例在内的中央党内法规并未参与互动，仅仅停留在中央部门法规、地方党内法规层面的互动不足以弥合新时代下党规与国法之间的裂痕。( 3) 互动主体的单一性，即虽然事前备案审查机构会征询党内法规所涉国家法律制定机关的意见，且会吸收党务、法律及其他综合部门的代表进行讨论，但是仍然因循了传统的权力主导的思路，并未引入权利受影响主体的监督和参与。

人大审查制度自然跳出了一元党内审查的窠臼，并通过引入被动审查部分地解决了党内法规审查乏力的问题。然而，该制度设想至少存在以下两点缺憾: ( 1) 理论上存在二元背离之短板，在法律上由最高国家权力机关审查党组织制定的党内法规并无不妥，但在政治上由处于被领导地位的人大来审查居于领导地位的党组织制定的党内法规恐难融贯，即政治逻辑与法律逻辑的相互背离并没有被该理论所弥合; ( 2) 实践中亦存在二元背离之窘境，一方面全国人大确实具有对党内法规进行审查的法定权能，但另一方面党内法规和规范性文件实际上具有某种先导性，人大审查党内法规和规范性文件难以超越中央意图，而该理论并未指引法效力与政治效力实现兼容的可行通道。

当然，此二构想对克服党内法规备案审查制度的缺陷不无裨益。联席会议制度中党内与党外联动的思路值得借鉴，这恰好避免了人大审查制度可能面临的实践尴尬;人大审查制度中的被动审查策略同样值得学习，这将有助于提升备案审查的动力。如此以来，二元双维备案审查模式的构建就成为必然选择。

二、前提与选择:党内法规二元双维备案审查的理论支撑

审查体系的一元性与审查方式的一维性已经成为党内法规备案审查制度实现革新的关键制约因素。党的十八届四中全会强调要加大党内法规备案审查和解释力度，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。如此以来，实现从审查体系的一元性与审查方式的一维性向审查体系的二元性和审查方式的双维性转化便成为必然趋势。

( 一) 备案审查体系二元性选择与理论支撑

实现备案审查体系二元性的关键在于接引来自党政集团外部的力量，即与全国人大、国务院等国家机关形成联动，以实现对中央党内法规的备案审查。因此，所谓备案审查体系的二元模式，即党内备案审查体系与党外审查体系二元并行的党内法规备案审查模式。党内备案审查体系由中央统摄，功能在于实现对中央部门党内法规和地方党内法规的常规备案审查; 党外审查体系由中央与全国人大等国家机关组成的联合会议统摄，功能在于实现对包括中央党内法规在内的党内法规的审查。这里横亘着两个尚未解决的重大理论问题: 党外联动审查的法理基础; 党内法规的性质定位。

1. 党外联动审查的法理基础

首先，人民主权原理。在所有立宪主义国家中，主权来自于人民，人民主权是一切权力产生效力的正当性起点。人民主权绝对且至高无上，它对所及的一切领域发生效力，包括政党的执政权和领导权。主权的主要实现和转化机制便是议会，正如我国《宪法》总纲第二条规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此，人民通过选举产生的全国人大实现对党领导权的主权性监督，契合我国的立宪精神和法治实践。言下之意便是，有人大加入的联合会议审查党内法规，具有正当性。

其次，权力制约原理。权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐败，杜绝权力腐败的唯一办法是，通过权力的彼此监督和制约，实现绝对权力向有限权力的转化。党的领导权作为实际起作用的权力，在长期的政治实践中，已经形成了中国党政体系运行的丰富制度网络，能量巨大且需要接受监督。而作为领导权运作规范的党内法规，特别是中央党内法规，理应接受国法的规范性控制，即只要党内法规仍然被要求符合立法的文字与精神，且特别是中央党内法规并不能被假设一贯符合法律原意，那就有必要使其接受更高一级的、相对独立的机关之审查。

最后，正当程序原理。发源于英国自然正义原则的正当程序有一项重要含义，即任何人不能做自己案件的法官，按照戈尔丁在《法律哲学》中的解释就是指，冲突的任何解决方案都不能包含有冲突解决者自己的利益。审查具有判断的性质，这意味着，由中央单独对自己制定的中央党内法规进行审查，不符合正当程序。因此，具有相对独立属性的联合会议对包括中央党内法规在内的党内法规进行审查，可以在很大程度上提升审查的正当性和合法性。

2. 党内法规的性质定位

党内法规的性质决定着其是否有必要接受党外的联动审查。如果仅仅是自治性的，不具有转化和影响外部权力义务关系效力的文件，自然无须上升到与人大联动审查的层面。但是，党内法规的性质恰恰不止于此，特别是中央党内法规。从现代法范畴、法效力、法定位三个方面可以说明党内法规姓法。

首先，现代法范畴。有学者将党内法规定性为党内文件，认为由党自己制定，并约束党内人员，不具有外部性，其自然为党的内部文件;亦有学者将其定性为法，认为现代法范畴不仅包括国家法在内的硬法，还包括社会法在内的软法，而党内法规就是社会法。笔者赞成后一种定性，党内法规姓法。当然，如果套用传统的国家控制法范式，即法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证执行的行为规范的总和，那么，的确不能作出党内法规姓法的判断。但是，现代法范畴早已超越了该范式所涵盖的内容，它包括硬法和软法，硬法便是国家控制法范式下的国家法，软法诸如社会共治范式下的社会法和国际法。党内法规属于社会法，当然应当归入现代法的范畴。

其次，现代法效力。党内法规属于社会法，所谓社会法，即指由社会公权力主体，如政党、社会团体、行业组织、社会自治组织等制定的调整其内部关系和相应社会公权力运作所涉及的外部关系，规范社会公权力组织内部机构、内部成员行为以及相应社会公权力运作所及外部组织、外部人员行为的规则系统。在当下的中国特色社会主义实践中，党内法规有着日益增强的外部属性，执政党正透过党内法规实际影响着公民权利与义务的分配。因此，党内法规具有明显的现代法效力。

最后，现代法定位。从《制定条例》将党内法规命名为法规，到十八届四中全会《决定》强调全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下形成完善的党内法规体系，这本身就蕴含了法的定位。因此，党内法规毫无疑问应该构成现代法的有机组成部分。

当然，也有学者担忧如此定性会造成法的泛化。这种担忧不能说完全没有道理，不过，在这里显然无此必要。正因为党内法规姓法，所以，才应当通过联动审查接受整个法体系的统摄。因此，通过控权性措施( 联动审查) 的调整，如此定性不但不会造成法的泛化，反而会将法外之地党内法规纳入中国特色社会主义法治体系的实际控制，从而降低法治的不可控风险。

( 二) 审查方式双维性选择与理论支撑

传统审查方式的一维性缺陷在于忽略了权利要素，即只有主动审查，没有被动审查。审查方式二维化的关键是引入权利要素，允许公民或其他机关团体通过一定的救济渠道对可能侵犯其权利的法规发起挑战。因此，所谓审查方式双维性，即在保留和完善主动审查的同时，实现被动审查。国家机关、社会团体、企事业组织及公民或者党员认为党内法规同宪法、法律或者党章等更高一级的党内法规相抵触的，可以向该法规的备案审查机关书面提出审查的要求或者建议，由备案审查机构进行审查并提出意见。 被动审查的建构不仅有利于权利的保护，而且可以通过有效的被动检视促使法规本身趋向良善。当然，构建审查方式的双维性必须澄清两个重大理论问题: 作为先进型政党( 中国共产党) 规范依据的党内法规何以接受被动审查; 其他主体是否有权利对党内法规提起审查建议。

1. 作为先进型政党规范依据的党内法规何以接受被动审查

其一，无论多么先进的政党，都必须接受监督。按照布坎南和塔洛克构建的公共选择理论，人类基于本能的利己性而脱离了儒家设定的君子与小人之范畴，回归到了客观理性人的一元假定，即在不受制于规则的领域，我们都可能是小人。因为政府、国家乃至政党本身不是一个抽象的实体，它们只是代表着一套由具体的人占据的机构，而这些人和其他人一样都是有私欲和野心的小人，因此，这些人也必须受制于某种形式的法律约束。故而，无论一个政党如何先进，都必须有所规制，如此才能成其方圆，包括执政党在内。

其二，作为执政党规范依据的党内法规，尤其需要接受被动审查。由于执政党的先进性并不能推演出监督豁免的必然结论，因此，作为执政党根本规范依据的党内法规也必须接受规范性控制。就这种规范性控制措施的引入而言，没有比被动审查更加有效的了。正如罗伯特达尔与约翰密尔所言，人人都是自身利益的最佳判断者， 每个人都是自身利益的最佳维护者，被动审查正是因为引入了判断因素和行动因素，才使得其比主动审查更具有效性。

2. 其他主体是否有权利对党内法规提起审查建议

所谓其他主体，即除党内机关之外的其他国家机关、社会团体、企事业组织及公民或者党员。其是否有权利对党内法规提起审查建议，需要在区分主体类型的基础上从监督权和请求权两个角度分别阐述。

其一，监督权视角下的审查建议权。从宪法原则、宪法规范和《党章》三个层面考察，皆可透视审查建议权的监督权属性。( 1) 人民主权原则赋予公民两类行使权利的方式，一类是通过人大间接发声，另一类是通过直接建议进行监督。这种建议监督权同样具有对内主权的所有效力，即对所及的任何可能情境发生效力，包括对党内法规的建议审查。( 2) 《宪法》第二十七条和四十一条赋予了公民针对国家机关的广泛建议监督权。但是从中国的现实情况分析，中央党内机关不是国家机关胜似国家机关。从目的解释的角度出发，建议监督权的行使理应对所有的准公权力行为发生效力。( 3) 《党章》一方面确认了中国共产党人合性社团的性质( 第一条) ，这意味着其成员在让渡自己部分权利的同时，当然获得监督团体的权利; 另一方面亦确定了建议监督原则，即接受党内党外的全面监督，包括总纲规定的民主监督制度和程序、正文确定的群众路线以及广泛听取意见建议的工作方式，这都构成包括党员在内的所有民众建议监督权的规范来源。此原理同样适用于国家机关和其他社会团体、企事业单位。

其二，请求权视角下的审查建议权。审查建议权最终可能引起审查过程中的判断权行使，类似于公民因行使诉权而可能启动法院裁判权的行使。这就昭示了审查建议权的请求权属性。而这种请求权应当为党内外群众共同享有。( 1) 作为长期执政的执政党和领导党，中国共产党制定的党内法规必然涉及领导国家事务的规定，形成对党内、党外事务的双重调整，以致直接影响非党内人士的权利与义务。那么，当此类文件侵害民众权利之时，民众自然有权请求救济，并提起对此类文件的审查。( 2) 原则上，党内法规是调整和规范党组织活动和党员行为，及其权利与义务的文件。同样根据有权利必有救济这一古老的普通法原则，当党员权利因党内法规的不当规定而被削弱或侵害时，其理应得到救济，何况《党章》总纲也规定必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。三、模式与构造:党内法规二元双维备案审查的基本设计如果说二元备案审查体系是经向建构，强调党内审查单元向党外审查单元的扩展，那么，双维审查方式便是纬向建构，强调在每个层面实现权利对权力的解构和监督，二者纵横交织，共同构成对党内法规进行分级过滤的筛网，即:党内法规的二元双维备案审查模式。

( 一) 基本构造: 二元备案审查体系下的双维审查模式二元备案审查体系重在实现党内与党外的联动，发挥联合会议对包括中央党内法规在内的党内法规的审查功能，倾向于审查的体系性突破; 双维审查方式应当是在前者所构建体系之下运作，提倡有权机关之外的其他机关、企事业单位和公民或党员提起被动审查，倾向于审查的方式性突破。因此，二者相合使得整个模式具有体系突破和方式变革的双重创新。基本构造需要分两个部分予以阐述: 二元构造下的备案审查体系; 双维构造下的审查方式。

1. 二元构造下的备案审查体系

该体系基本遵循分级备案审查原则，即中央党内法规由中央与全国人大等国家机关联动审查，中央部门党内法规和地方党内法规原则上由中央备案审查。这里有两点值得注意: 一是由于本文采用广义党内法规，因此，中央党内法规包括狭义中央党内法规和中央规范性文件，中央部门党内法规和地方党内法规亦同此理; 二是中央部门党内法规和地方党内法规原则上由中央备案审查，但当其具有某种外部性而被归为他律性党内法规时，就可能因申请接受联合会议审查。具体而言，该体系包含内部备案审查( 简称内审，即党内备案审查) 和外部备案审查( 简称外审，即联动备案审查) 两个大的单元。

其一，内部备案审查单元。内部备案审查的权力主体和义务主体分别是中央和法规制定机关，备案审查的主要对象是中央部门党内法规和地方党内法规，备案审查期限为自发布之日起30 日内。其中，联合发布的党内法规由主办机关报送中央备案。至于具体工作，则由制定机关或者主办机关所属负责法规工作的机构承担。

其二，外部备案审查单元。外部备案审查以内部备案审查为基础，审查权力主体是联合会议，审查的主要对象是中央党内法规和被申请的他律性党内法规。外审单元具有两项鲜明特征: 一是只审不备，即只进行被动审查，不进行主动审查; 二是对象不确定，即常规审查对象是中央党内法规，非常规审查对象是没有形式标准，只有实质标准的他律性党内法规。

2. 双维构造下的审查方式

双维构造下的审查方式由主动审查和被动审查构成。主动审查是指由制定机关主动报送，备案机关主动就报送的党内法规和规范性文件进行合规和合法性审查的审查形式;被动审查是指由国家机关、社会团体、企事业组织及公民或者党员就其自己认为违反宪法、法律或者上位法规的党内法规和规范性文件向备案审查机关提出审查要求或者建议，并由审查权力机关进行审查的审查形式。被动审查具有当事人主义的对抗特质，可以有效激发提请人的积极性，形成倒逼机制，推动备案审查高效进行，更好地检验和提升被审文件的制定质量。主动审查在实践操作中主要承担常规备案审查职能侧重完成基本备案归档和形式审查的任务，被动审查主要承担非常规审查职能强调对党内法规和规范性文件的实质审查。正如前述，被动审查同时存在于内审单元和外审单元，但主动审查仅存在与内审单元。

( 二) 模式设计: 二元双维备案审查的具体展开

模式设计是在基本构造的基础上对二元双维备案审查模式进行具体的切割分析，旨在展示一套层次分明、衔接顺畅、程序严谨的党内法规备案审查体系设计。具体包括备案审查机构的明晰、审查提起主体的确定、备案审查范围的厘清和备案审查程序的具体安排。

1. 备案审查机关

一般而言，党内法规制定机关的上级党委即为备案审查机关。在二元体系下，备案审查机关还包括联合会议，其常规组成主体是中共中央委员会和全国人大常委会。另外，根据法规所涉范围不同加入其他国家机关，同时吸收党务、法律和综合部门参加。党内法规实行逐级备案审查制，大致分为三级，即联动备案审查、中央备案审查和地方备案审查。其一，联动备案审查属于外审单元，备案审查机关是联合会议，具体工作由中央办公厅法规工作机构、全国人大常委会法律工作委员会下设的法规审查备案室、联合秘书处专门负责。值得强调的是，联合会议虽非独立机关，但具有相对的独立性，表现在两个方面: 一是具有自己的办事机构联合秘书处，并分别驻于全国人大常委会和中央办公厅; 二是具有自己的会议制度，能够定期召开审查会议。

其二，中央备案审查和地方备案审查同属内审单元，中央备案审查的备案审查机关是中共中央委员会，中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理，地方备案审查的备案审查机关是中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。

2. 备案审查提起主体

主动审查中自然不存在审查提起主体，审查提起主体主要存在于被动审查的启动过程中。被动审查又称依申请审查，可以细分为有权申请审查和建议申请审查，二者的提请主体又有所不同。

其一，有权申请审查，即有权机关认为党内法规、规范性文件同宪法、法律、中央党内法规或者地方党内法规相抵触的，可以向中共中央书面提出进行审查的要求，由中央办公厅分配至中央办公厅法规工作机构进行审查、提出意见; 对于中央党内法规和规范性文件，也可以向全国人民代表大会常务委员会或者联合秘书处书面提出审查的要求，由联合会议进行审查、提出意见。这里的有权机关便是提出主体，在外审单元中，是指国务院、国家中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院; 在内审单元中，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。

其二，建议申请审查，即其他国家机关和社会团体、民主党派、企业事业组织以及公民，或者其他各级党委、中共党员认为党内法规、规范性文件同宪法、法律、中央党内法规或者地方党内法规相抵触的，可以向中共中央书面提出进行审查的建议，由中央办公厅分配至中央办公厅法规工作机构进行研究，必要时，会同有关部门进行审查、提出意见; 对于中央党内法规和规范性文件，也可以向全国人民代表大会常务委员会或者联合秘书处书面提出进行审查的建议，中央和人大相关工作机构经审查认为必要时，可以提交联合会议审查、提出意见。外审单元的提起主体是其他国家机关和社会团体、民主党派、企业事业组织以及公民; 内审单元的提起主体是其他各级党委、中共党员。

3. 备案审查范围

备案审查范围包括对象范围、内容范围两个方面。其一，备案审查对象包括中央党内法规、中央部门党内法规、地方党内法规及其他规范性文件; 中央党内法规主要是外审单元的备案审查对象，中央部门党内法规、地方党内法规及其他规范性文件主要是内审单元的备案审查对象。其中，外审单元的被动审查对象具有特殊性，表现在其不仅包括中央党内法规，还包括他律性党内法规。根据党内法规对基本权利的限制程度及其影响范围等指标，可以将党内法规分为自律性法规和他律性法规，这主要是针对中央部门党内法规和地方党内法规的横向分类。所谓自律性法规即为规范党自身建设的规范; 他律性法规即为规范党的执政方式、领导制度的规范，具有一定的外部效力。正因为他律性法规的影响力已经辐射至广阔的社会领域，会在很大程度上影响普通公民的基本权利与义务，所以，还应当接受党外监督。

其二，备案审查的内容是指判断被审查对象是否合宪、合法、合规的过程。就外审单元而言，由于中央党内法规等在效力上低于宪法和法律，因此需同时进行合宪性审查与合法性审查，即审查其是否同宪法和法律不一致、是否符合制定权限和程序。就内审单元而言，除进行合宪性、合法性审查之外，还需接受合规性审查，即审查中央党内法规、地方党内法规和其他党内规范性文件是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触; 是否同上位党内法规相抵触; 是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突; 是否符合制定权限和程序。

4. 备案审查程序

备案审查程序主要指备案审查所遵循的特定的时限和时序，以及按照规定的方式和关系进行相关行为的一系列步骤。主要包括内审程序和外审程序。

其一，内审程序。内审程序主要涉及被动审查程序，具体包括有权申请审查程序和建议申请审查程序。有权申请审查程序，即中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委认为中央部门党内法规、地方党内法规和其他党内规范性文件不适当，可以向相应的备案审查权力机构书面提出审查要求，相应法规工作机构应当在收到审查要求后60 日内完成审查、提出意见。建议申请审查程序，即其他各级党委、中共党员认为党内法规、规范性文件同宪法、法律、中央党内法规或者地方党内法规相抵触的，也可以向相应的备案审查机关书面提出审查建议，相应法规工作机构应当在收到审查建议后一定期限内作出是否审查的决定，如果决定审查，应当在60 日内提出意见。在上述两种审查中，若发现党内法规和规范性文件存在《备案规定》第七条所列问题的，相关党委法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30 日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，相关党委法规工作机构提出予以纠正或者撤销的建议，报请相应党委决定。

其二，外审程序。因为外审仅涉及被动审查，所以，外审程序即指被动审查程序，同样包括有权申请审查程序和建议申请审查程序两种情形。有权申请审查程序，即国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院认为中央党内法规或者他律性党内法规同宪法、法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会、中共中央或者联合秘书处书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构或者中共中央办公厅分送有关的专门委员会进行审查，并最终提交联合会议讨论，提出意见。建议申请审查程序，即其他国家机关和社会团体、民主党派、企业事业组织以及公民认为中央党内法规或他律性党内法规同宪法、法律相抵触的，亦可以遵循上述程序提出，不同的是受理机关认为必要时，才提交联合会议进行审查、提出意见。在上述程序中，联合会议都应在90 日内提出意见或者作出决定。联合会议在审查中认为上述法规同宪法或法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见; 也可以要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见，制定机关应30 日内反馈。联合会议认为上述法规同宪法或法律相抵触而制定机关不予修改的，会议可以直接提出予以撤销的议案，并由到会各方表决决定。

结语

党内法规是立党的依据，特别是中国共产党作为执政党，其党内法规更关乎法治中国建设的命运。常规的封闭式一元一维党内法规备案审查体系已经无法满足法治建设的基本要求。将党内法规一并纳入法治的轨道是新时期执政党建设、法治建设的重大课题和艰巨任务。结合新时期普通公民、普通党员的权利诉求，参照党内法规备案审查制度实施的经验得失，考量法治背景下整体的制度构架，构建一种内外联动的党内法规二元备案审查体系以及国家机关、各级党委、普通公民和普通党员介入的党内法规双维审查方式，能在最大程度上克服党内法规备案审查制度的弊端。党内法规二元双维备案审查模式符合人大作为最高国家权力机关、中国共产党作为执政党的宪法规定，同时，亦能更加有效地保障普通公民、普通党员的基本权利，进而从实质上推动党内法规本身质量和法治化程度的提高，最终助益执政党依宪、依法执政。