论述一起卫生行政处罚案件引发的思考

一、案情简介

2013年8月初，某市卫生局接到省政府批转来的一封群众举报信，举报某医院超范围开展诊疗、使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作、发布医疗广告、承包租赁科室等方面违法执业问题。该局立即责成1名副局长率领7名执法人员，分4组对某医院被举报的问题进行调查核实。时隔几天，该部门又收到国家信访局批转来的同样内容的举报信，该部门高度重视，立即召开会议部署，成立了由15名执法人员组成的专案组，分5组再次对该单位进行全而检查。通过2次全而、细致的检查，没有发现所举报的发布医疗广告、承包租赁科室问题，确实存在超范围开展诊疗、使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的情形，随后进行立案查处。在立案查处中，执法人员对被举报医院进行了两次全而现场检查、取证，制作了10份询问笔录，调取了病历、交班记录、工资发放表、执业资质证书、当事人主体资质等书面证据，制作了多张照片等音像资料，还就所举报的内容逐一进行了调查核实，电话调查了所谓的10名科室承包人员和3名患者，均没有发现所举报的其他问题。通过历时2个月的调查取证，3次合议，最后对被举报单位超范围开展诊疗、使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的情况进行了罚款行政处罚，并将查处情况向上级进行了汇报。在2014年1月中旬，又接到市委批转的同样内容的举报信，执法人员再次进行了检查，没有发现新问题，于是将3次检查情况进行了书面汇报。后据调查了解，举报人曾在该医院担任过负责人，后因某种原因被辞退。

二、分析探讨

上述案例是一种比较典型的非善意举报而引发的行政处罚案例，恶意举报在群众举报中占有一定的比例。笔者通过相关文献，结合案件实际，对非善意举报(或称恶意举报)的相关问题进行分析探讨。

(一)恶意举报的类型

所谓恶意举报，是指通过举报的方式故意向行政执法机关虚构、编造或夸大违法事实的存在，意在利用行政执法行为达到其自身非法目的。与正常举报维护社会公共利益和自身合法权益的正当目的不同，恶意举报的目的较为复杂，大致可以概括为以下几种情况。

1.出于泄愤的目的，对经营单位进行恶意举报。在医疗卫生领域，部分患者或亲属在就医过程中对医疗机构的服务态度、服务质量不满意，与医护人员发生矛盾，但他们不是积极通过正当途径反映和解决问题，而是通过恶意举报的方式出口气。这一类情况在恶意举报中占了比较高的比例。

2.出于报复的目的，对原工作单位进行恶意举报。一些员工由于各种原因离职、辞职之后，对原单位心存怨气，通过举报方式报复原单位，本案就属于此类情况。由于员工对单位情况较为熟悉，相当数量的举报者本身是原单位的管理人员，举报针对性较强，内容往往涉及深层次的违法行为。

3.同行出于不正当竞争的目的，利用恶意举报打击竞争对手。在个体诊所、门诊部等医疗机构中这种情况最为多见。

(二)恶意举报的危害性

1.影响被举报单位正常的执业活动，对其信誉、形象产生负而影响，对相关个人可能造成一定的身心伤害。一方面，行政执法部门在执法检查时有许多患者能看到，使就医患者对该单位的医疗质量心存疑虑;另一方面，执法部门需要调查取证、需要被诉单位提供大量相关证据材料、数据等，需要被诉单位花费相当的人力和精力配合检查，其正常办公不可能不受到影响;再一方面，检查中往往伴随着相关强制措施，更是对被诉单位的执业活动造成直接影响。此外，如果一家单位由于被多次恶意举报而反复受到执法部门的调查，势必给相关部门和患者造成该单位存在严重问题的印象，对被举报单位的形象十分不利，造成的隐性损失可能更大。本案中，对该单位进行3次大检查，近10次的进一步调查取证，共有8人接受了数十次询问，提供了20多份材料，己经对该单位的执业活动产生了一定的影响。

2.浪费执法资源，影响执法部门形象。现在各地执法人员数量尤其是基层严重不足，大量恶意举报，势必占用大量有限的执法资源，造成执法部门执法效能的降低，使得其他监管工作受到影响。另一方面，容易造成被举报单位对政府执法部门的不满，降低执法部门的权威性。本案动用执法人员40余人次，历时2个多月，电话询问30余人次，做了10人次40多页询问笔录，执法案卷100多页，占用了大量的人力、时间资源。

3.助长了不负责任、任意编造、诬告的不良社会风气。由于恶意举报缺乏有效管理途径，恶意举报者得不到应有的法律处罚，致使一些人将举报行为视作儿戏，随意举报，浪费大量社会资源，对社会风气产生不良影响。

(三)恶意举报存在的原因分析

1.举报者责任承担不明确。任何人都可以只需通过一个电话、一封信或是一封电子邮件，在无需提供任何证据的情况下就可以匿名举报，且举报人无需承担任何责任和义务。执法机关接到举报后必须在规定时限内去调查核实并反馈调查结果。举报人有权监督执法机关的调查工作，询问举报处理结果，而执法机关无法取得举报人的有效信息，更无法在发生恶意举报后追究举报人的责任。表而上看，这种方式可以最大程度地保护举报人，鼓励举报人出于公共利益举报违法行为。但事实上，完全将举报人设置为只有权利不承担义务的特权人，权利义务完全不对等的举报方式使得恶意举报成了零风险的违法行为，一种畸形的认识反正是匿名举报，不用负责任随之产生，从根本上纵容了恶意举报，助长了不良社会风气。

2.缺乏有效责任追究制度。现行举报制度没有对恶意举报行为追究法律责任的相关规定。对于一些匿名的举报，无法找到举报人，也就无法追究其责任。即使找到了恶意举报人，也只能教育一下。对一些通过网络、报纸等影响范围较大媒介进行恶意举报，造成被举报单位名誉受损的，被举报单位可以追究其民事责任。但通过电话、信函方式举报的，因其影响而小，难于追究其民事责任。

3.对恶意举报危害性的认识不足。部分恶意举报人对恶意举报的认识存在偏差，对恶意举报可能产生的浪费执法资源、侵害被举报人权利的后果认识不足。而事实上，恶意举报行为不仅是违法行为，有时甚至可以构成犯罪。

4.执法方式存在一些不足。在执法过程中，为了调查取证，需要采取诸如处方、门诊登记本、电脑主机等物品、仪器先行扣押的证据保全措施，势必影响被调查单位的正常执业活动。同时，执法人员着装执法，对被调查单位也会造成一定负而影响，这些方面也无形中满足了恶意举报人的非法目的。

三、思考与建议

(一)完善法律制度，设定举报人的义务和责任

举报是一项公民权利，对正当的举报必须支持，对恶意举报也要坚决打击不手软叫。需要完善现行的法律制度，在对举报人的权益和举报信息进行充分保护的同时，要承担一定的责任义务，避免非善意者违法成本过低的问题。相关单位必须保护好举报人的信息不被泄露，举报人也必须遵守诚信，应当既充分保护依法举报者，又严格打击恶意举报者，以弘扬正气。

建立奖惩结合的举报受理制度，建立恶意举报黑名单制度。对勇担社会责任，积极举报违法行为并查证属实的公民，可以给予一定的精神和物质奖励，例如发放荣誉证书、表扬信或是查处违法行为金额1%-5%的奖金，奖金可以设置封顶金额。另一方面明确举报人的义务，要求其如实提供身份证明、实际居住地址、联系方式，如实陈述举报情况或是简单的一些证据材料。当然，执法部门应当对举报人的相关信息严格保密。对恶意举报者，建立黑名单诚信登记制度，以后不再受理其举报。

(二)改进执法方式，合理使用强制手段

坚持文明执法，合理使用和慎用强制手段。在条件许可和不影响正常检查的情况下，充分考虑到被诉单位的切身利益，减少对经营活动的影响，可以尝试借鉴国外行政执法机关穿便装检查的方式，最大程度地减少恶意举报对被诉单位形象可能产生的负而影响。

(三)加强法制教育鼓励群众依法举报，对社会负责

充分利用媒体、网络、居委会等宣传途径，通过各种有益形式加强依法举报的宣传教育。可以采用正反两方面的典型案例，宣传合理合法举报不仅光荣而且有奖，非法恶意举报不仅不道德而且要受到责任追究，让广大群众树立健康积极的维权观念，明确举报的权利义务，激发群众的社会责任感。