论加强公共安全管理的三维空间

一、政府职能转变视角下的公共安全管理

多年以来，政府职能包括宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理似乎已成共识。其实，这是一个可以讨论的基本理论问题。笔者认为，政府职能可以分为职能内容和职能实现方式两个视角，职能内容在政府职能中起基础性作用，本文也是以职能内容作为研究对象的。公共服务作为一项基本的政府职能，无论在学术层面还是在实务层面都没有任何异议。但是，其他三项作为基本的政府职能，至少在学术层面是可以讨论的。政府职能，应该是适用于任何一个政府层级。显然，中观层级的政府，特别是微观层级的政府并不具有宏观调控的职能。笔者认为，即便作为宏观层面的宏观调控，也只是一种政府职能实现方式而不是政府职能内容。

一般说，政府职能实现方式主要涉及到主体性的行为，是管理主体履行职责的管理工具。政府职能内容侧重于对象性，比如公共服务，主要是面向社会的。市场监管是运用国家权力维护社会秩序、市场秩序的政府行为，也就是通常意义上说的执法行为，包括审批权、检查监督权、处罚权等等。行政执法权是政府履行职责、完成任务的手段。在新的时期，我们可以探讨行政执法权这样一种手段如何才能更好地帮助政府履行职责、完成任务。比如，我们在厘清政府与市场关系的基础上，强调要进一步简政放权，深化行政审批制度改革。一方面，重新审定审批事项。要求市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。

同时，确立企业投资主体地位，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。但是，这样一种微观性的政府行为涉及到的是一种政府职能实现方式而不是政府职能内容本身。也就是说，市场监管的主要意义是在政府职能的实现方式上。

二、学科体系重构视角中的公共安全管理

理性地对公共管理学科设置进行思考，应该说，当初的设计不无道理。在实务层面，教育和卫生领域在现有的公职人员编制中占据相当部分的比例，土地资源、社会保障都是近二十年来非常突出的问题。但是，作为一个学科设置，在理论上必须证明不仅是科学性和合理性的，而且必须是独立的。其一是与其他的领域相比，应该是独立的。尽管说教育、卫生很重要，但是属于同一类型的科技、文化等等为何不能成为二级学科?其二是与其他的学科相比，其应该是独立的，可以和其他学科有一个明确的边界划分。但是，现有的教育经济与管理二级学科和教育学门类之间，社会医学与卫生事业管理学与医学门类公共卫生学科之间，土地资源管理学与农学门类之间。无论在理论上还是在实务上，它们都有一个扯不清的关系。

有学者做过调查，相当部分的高校并没有建立起以公共管理一级学科为依托、囊括所有5 个二级学科在内的教学机构建制，相当部分的公共管理院系除了行政管理学之外，其他4 个二级学科的教研机构分别隶属于相关院系，与公共管理院系很少发生联系。实际上，学界对目前的学科设置久有微词，比较普遍地认为其缺乏公共知识平台，学科之间缺乏有机联系和共通之处，学科特色不突出，学科整合任务任重道远。

三、全面依法治国背景下的公共安全管理

公共安全法治化是全面依法治国的必然要求，因为公共安全工作是国家治理的重要内容，是重要的民生工作。习近平总书记指出，公共安全是社会安定、社会秩序良好的重要体现，是人民安居乐业的重要保障。公共安全管理的强制性是其法治化的根本依据。这种强制性立足于公共安全管理的特殊对象与目的。公共安全管理的核心内容是人身安全和财产安全。《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》强调，牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，健全公共安全体系，切实维护人民生命财产安全。每一起公共安全事件，都会造成人员伤亡或财产损失。比如，东方之星客轮沉船事件、天津港812瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故，等等。为了及时地、全面地保护人身权和财产权，公共安全管理，特别是应急管理必须使用强制手段，采取强制措施。比如，公安机关根据现场情况依法采取相应的强制性措施(包含限制公民人身自由)。

这种强制性也决定于公共安全管理的核心主体。政府是公共安全管理的主导的一个重要原因是其垄断合法的强制力。尽管政府绝不是一个完美的风险管理者，但是比起民间机构，它的确享有某种优势。这些优势中最为重要的所有其他优势的源泉是它的强制力。 为了严肃问责，解决存在的问题，应该采取有效行动。

第一，提高公共安全执法问责制度质量。首先，应该统一公共安全执法问责的规则。其次，要增加公共安全执法问责制度的科学性、民主性、协调性、可操作性，特别是提高立法质量。

第二，加大公共安全执法问责力度。有责必究，究责必严;究责不严，不如不究。习近平总书记指出，各级党委和政府要切实承担起促一方发展、保一方平安的政治责任，明确并严格落实责任制，落实责任追究。只有将有责必查、有责必问、问责必严落到实处，让问责制度落地生根，才能真正减少直至杜绝一次次危害公共安全事件的发生。

第三，提升公共安全执法问责效果。一方面，要正确、有效、合理地实施良好的公共安全执法问责制度，特别是其中的被问责官员的复出规则。另一方面，实施正向激励。既要问责又要奖励，这是提升问责效果的双重引擎和全方位保障。