关于网络空间法治化建设的几点思考
摘 要： 党的十八届四中全会之后，依法治网成为依法治国的重要组成部分，为加快互联网法治化进程迎来新契机。面对信息技术的快速发展和日趋复杂严峻的网络环境，互联网法治化发展必须紧紧抓住这个机遇，以完善网络立法为重点，加强网络执法为关键，倡导全民守法为基础，推动全球共治为动力，全面推进网络空间法治化进程，为建设网络强国提供强大的法治保障。
关键词： 网络空间法治化； 网络强国； 依法治国
中图分类号： D920.4 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.027
Some Thoughts about
Promoting Legalization of Cyberspace
WANG Xiao-yun
（Xi’an Academy of Governance， Xi’an 710054， China）
Abstract： After the Fourth Plenary Session of the CPC’s Eighteenth National Congress sponsored by the Communist Party of China， ruling the internet became a major attention， which provides an opportunity for accelerating legalization of internet. The development of internet should make good use of this opportunity so as to reconcile the rapid development of internet and solve the challenging problems producing in cyberspace. To do so， improving the network legislation must be focused on first， and then the network law enforcement should be further strengthened. Moreover， the national law-abiding should be advocated and global governance is also inspired. All these expect to provide powerful legal support for constructing a cyber power.
Key words： legalization of cyberspace； cyber power； rule of law
党的十八届四中全会以依法治国为主题，提出了建设中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家的总目标。四中全会《决定》明确指出，“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为”，[1]为全面推进网络空间法治化提供了行动指南和强大动力，已成为当前和今后一个时期的重大政治任务。
一、网络空间法治化必要性
互联网是20世纪人类最伟大的科技发明之一。我国自1994年全功能接入国际互联网以来，互联网事业保持持续快速发展，网络规模不断扩大，信息资源日益丰富，网络用户数量高居世界第一。互联网已成为我国信息化建设的重要基础设施，有力地促进了经济发展、社会进步和人民生活质量的提高。
然而，互联网在给我国带来巨大发展机遇的同时，也带来了严峻的挑战。TCP/IP协议的创始人，被称为“互联网之父”的温顿・瑟夫曾表示：“网络从一开始的设计就有自创性的功能，使任何政府都不能扼杀它的存在和进行彻底的管制。” [2] 但是，虽然互联网推崇自由，但少有人不同意互联网推崇的自由只可能是法律之下、道德之上的自由。现实生活中，网络暴力、网络诈骗等问题很容易成为引发社会震荡、危害公共安全的因素。因此可以说，互联网不是一个纯自然、纯技术的世界，而是一个充满社会属性的虚拟世界。随着互联网这个平台承载的现实利益越来越大，若其自由天性得不到法律的规制与保护，则可能会沦为网络有害信息、不良行为乃至违法犯罪事件屡禁不止的灰色地带，将对我国政治、经济、社会和文化秩序造成明显的冲击。因此，网络空间绝不是一个无限度自由的“法外之地”，我们必须充分认识到网络空间法治化的重要性、必要性和紧迫性。
（一）网络空间法治化是全面推进依法治国的必然要求
根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第35次中国互联网络发展状况统计报告》和工信部发布的《2014年通信运营业统计公报》显示，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，互联网普及率为47.9%，其中通过手机上网的人群占比达到85.5%；手机用户达到12.86亿，国内域名总数2060万个，网站近400万家。2014年网络购物用户达到3.61亿，全国信息消费整体规模达到2.8万亿，同比增长超过18%，电子商务交易规模突破12万亿。我国已拥有4家世界十大互联网和科技企业……可以说，中国已成为世界第一网络大国。互联网已融入社会生活方方面面，深刻改变着经济社会发展和人们的生产生活方式。在这个过程中，网络空间与现实空间在互动中逐步走向融合与统一，网络空间不再是一个单纯的虚拟空间，而成为现实社会的延伸，与现实的社会关系、社会利益、社会角色相互影响、同频共振。在这个背景下，作为调整社会关系的法律也应该纳入到网络空间管理中来，依法治网应成为依法治国的重要组成部分。但由于网络空间的匿名性、隐蔽性和私密性等原因，依法治网成为依法治国最薄弱的环节，但同时也构成依法治国最基础的工程和最强大的动能。因此，依法治网成为在依法治国中占有特殊地位，承担特殊历史使命的时代课题。只有大力推进网络空间法治化进程，才能重建网络空间的新秩序，保障网络空间健康发展，让互联网这个“最大变量”转化为依法治国的“最大增量”。 （二）网络空间法治化是维护国家安全的重要保障
信息传播无国界，网络空间有主权。习近平曾强调，“没有网络安全就没有国家安全。”网络空间突破了国家主权的物理疆界，成为继领土、领空、领海和太空之后的第五大空间。在日益严峻的国际网络空间形势下，我国是网络大国而不是网络强国。我国的网络发展明显落后于发达国家水平乃至世界平均水平，主要体现在网络基础设施建设水平落后，核心技术方面自主创新能力较低，网络安全专业人才匮乏等方面。事实上我国的互联网发展还处于初级阶段。由此带来的后果是，一些拥有信息技术优势和庞大网络资源的西方敌对势力，把我国列为网络监控和攻击的重点对象，肆无忌惮地违反法治国家的基本准则，通过网络技术侵犯我国主权，严重威胁我国社会稳定和国家安全。例如1993年9月，时任美国总统克林顿在发表“国家信息基础结构：行动计划”时就宣称，美国加强信息高速公路建设的目的，就是通过开辟一个新战场，实现西方价值观统治世界，实现思想征服。时任国务卿奥尔布赖特也说，有了互联网，就有对付中国的办法了。因为“中国不会拒绝互联网这种技术，因为它要现代化。这是我们的可乘之机，我们要利用互联网把美国的价值观送到中国去。” [3] 面对他国肆无忌惮的网络霸权行径对我国主权、安全、发展利益提出的新挑战，我们必须在全面推进网络安全和信息化发展的基础上，团结国际社会共建全球网络新秩序，以法治思维和法治方式推动对国际互联网的规范和管理，这已经成为维护我国主权的重要组成部分。
（三）网络空间法治化是实施“互联网+”战略的内在需要
国务院总理李克强在2015年政府工作报告中提出“互联网+”的顶层设计，致力于推动经济社会各领域进入一个以大数据、智慧城市、移动互联、物联网和云计算等为代表的新时期。随着互联网的深入发展与向全领域全行业渗透，传统产业智能化成为大势所趋。然而，与此相对应的是，目前中国已成为网络攻击最大的受害国之一，我国网络信息安全形势异常严峻，僵尸木马、黑客攻击、系统漏洞、信息泄露、钓鱼网站等网络安全事件频发，重要行业网络设施和数据情报频频成为网络攻击的潜在目标，严重地制约了“互联网+”的发展。例如自2012年4月起，一个名为“海莲花”（Ocean Lotus）的境外黑客组织，对中国政府、科研院所、海事机构、海域建设、航运企业等相关重要领域展开了长达三年的有组织攻击。可以说，中国的计算机网络几乎每时每刻都在遭受各种攻击。针对猖獗的网络失范行为，要保障“互联网+”的健康发展，固然离不开政治、经济、技术等手段的制约，其中法治化的管理是筑牢网络安全和网络文明的基石，担负着为“互联网+”保驾护航的重大使命。
二、网络空间法治化现状及困境
互联网在中国发展的20年，也是我国网络空间法治化进程不断向前的20年。近年来，我国在充分认识依法保障网络空间健康发展重要性的基础上，科学发展互联网，积极利用，依法管理，不断加强和完善针对互联网的立法、执法、司法和普法等工作，互联网法治建设取得了显著成效，主要体现在：
（一）网络空间法治化的现状
1. 初步形成了规范的互联网法律体系。
1994年以来，我国颁布了一系列与互联网相关的法律法规。法律层面，全国人大常务委员会相继起草和通过了《关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电子签名法》和《关于加强网络信息保护的决定》等相关法律；行政法规层面，国务院相继颁布了《互联网信息服务管理办法》、《信息网络传播权保护条例》等；部门规章、司法解释和规范性文件层面，有《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《互联网出版管理暂行规定》等。这些法律法规和条文的颁布，为网络执法管理工作提供了明确、充分的法律依据。应该说，我国在网络领域的立法已基本成型且符合国际规则。
2. 不断完善了互联网管理领导体制。
我国的互联网领导管理曾是“九龙治水”，存在多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高等弊端。鉴于互联网的飞速发展及其在国家安全与发展中的地位与作用不断提升，我国从2014年伊始，就先后成立了中央网络安全和信息化领导小组，重组国家信息化办公室，从整体上解决了网络空间法制化建设领导能力薄弱问题。这些举措为法治化作为覆盖互联网行业发展落实提供了体制和机制保障，提升了执行力度，使落实程度显著提高，有助于解决长期以来工作难以协调、各自为政的问题，标志着网络空间法治化管理迈入一个新的阶段。
3. 互联网执法行动取得成效初显。
近两年来，在网信办的发起和协调下，国家有关部门针对网上淫秽色情、造谣传谣等人民群众反映强烈的突出问题，联合开展包括“净网”、“剑网”等多次专项执法行动。通过查处一批案件、关闭相关网站、处理违法人员、曝光典型案例等方式，有效打击和震慑了网络失范行为，得到社会各界的肯定。根据2015年3月国内民调机构零点调查公司发布的《党的十八大以来国内网络生态环境》调查报告显示，80%以上的网民认为网络秩序变好，网络舆论环境得到改善；90%以上的网民表示支持政府发起的各项网络治理行动；90.6%的网民对我国网络的健康规范发展充满信心。
4. 与国际互联网积极对话与合作。
习总书记指出：“互联网真正让世界变成了地球村，让国际社会越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。” 网络让这个世界变得更“平”，也使得世界上再也没有安全飞地。2013年的“棱镜门”事件，敲响了全球网络信息安全保障的警钟。因此，推动国际网络空间法治化，尊重网络主权、谋求共治共赢已成为全球共同的使命。其实，中国政府早在2010年发表《中国互联网状况》白皮书时就提出，主张建立一个联合国框架下的互联网国际管理机构，并在2011年与俄罗斯等国一起，共同向联合国递交了《信息安全国际行为准则》草案。为构建国际互联网体系，2014年11月，我国倡导并举办世界互联网大会，向世界展示中国网络法治化发展理念，推动各国彼此尊重网络主权，共建多边、民主、透明的国际互联网治理体系，不仅显示出中国从世界互联网的参与者向引领者的转变，同样也体现出一个互联网法治大国应有的责任与担当。 （二）网络空间法治化面临的困境
经过近些年的治理，我国在依法治网领域取得了显著成果，法治对引领和规范网络行为的主导性作用已逐渐发挥，网络生态环境日渐清朗，国际认同和影响力显著增强。但我们在实际工作中也遇到一些问题和困难，主要体现在：
1. 疲于应急立法，缺少长远规划。
因现有法律制度滞后于互联网发展的现实，在法律法规缺失的情况下，面对突发事件和层出不穷的网络失范行为，政府为减轻其负面影响，往往采用应急式立法方式加以解决。由此导致的结果是我国的网络法律体系缺乏顶层设计和系统的制度框架，法律制度之间缺乏统一的协调性，部分条文可操作性差。
2. 顶层法律体系少，基层部门规章制度多。
迄今为止，互联网领域能称之为“法”的不多，而各行各业的部门规章等则多达近千部。各部门规章由于条块分割和缺乏顶层设计，表现出立法被动、滞后和缺乏前瞻性。部门规章存在的弊端主要表现为立法层级低，惩戒力度有限；内容过于原则，可操作性差；部门色彩浓，存在重复立法甚至法律冲突；重管理、轻权利，权利义务不对等[4]等，导致这些法规或文件实践效力不高。
3. 管制内容多，权利保障少。
我国现阶段网络立法多是以方便政府管理为出发点，侧重对互联网企业和网民的行为进行监督和限制。因此，我国的互联网法律以管制型法律制度居多，缺少引导性、激励性和权利保护导向性的规定，这已成为影响互联网立法舆论抵触情绪的原因之一。我国的互联网立法应该转化思路，减少规制性法律，增加民众权利保障方面的规定，特别是言论自由等权利的保障，以赢得民众对互联网立法更多的理解与支持。
4. 行政治理多，依法治理少。
目前我国互联网管理模式总体上看仍然沿袭传统行政管理套路，即以政府为主体、以业务许可制为基础、以运动式的管制为抓手、自上而下的行政化管理模式。[5] 在面对日益严峻、层出不穷的互联网安全威胁时，单纯行政治理效果已难以为继，我们必须将行政手段和法治手段有机结合起来，加大依法管理的力度，促进互联网规范化发展。
三、网络空间法治化的实现方向
要解决网络空间法治化制约因素，就必须以完善网络立法为重点，加强网络执法为关键，倡导全民守法为基础，推动全球共治为动力，四位一体，这样才能更好地营造一个健康、有序、和谐的法治化网络空间。
（一）加强网络立法，完善法律体系
党的十八届四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。网络法治化建设应坚持立法先行，一是要在宪法框架下，以传统法律为基础，在国家层面尽快研究制定一部规范网络空间各类关系的基本法，以此明确网络基础设施使用者、网络服务提供者、网络用户、网络信息运营者、网络管理者等相关主体的权利和义务。二是坚持立改废释并举，构建与中国特色社会主义法律体系相融合、相衔接、相照应的网络法律制度基本框架。针对条块分割、政出多门、职责不清、相互掣肘的现状，统筹考虑立新废旧、法律间协调完善和衔接等问题，通过制定、修改、废止和解释等方式，增强网络法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。三是改进立法工作方式，坚持科学立法、民主立法。网络立法应以全球视野看待网络法治化问题，积极加强与各国之间的沟通合作，吸收国外在网络立法方面的先进经验，坚持适度超前原则，避免因滞后而落于无法的被动之境。同时，政府作为国家利益和公众利益的代表，要拓宽听取网民意见的渠道，认真研究和吸收公众意见建议，并及时做出反馈，强化网络立法的群众基础。
（二）坚持严格执法，加强队伍建设
执行是法律的生命力。网络执法如果有法不依、执法不严，不但法律的权威将会被质疑，而且依法治网也就无从谈起。坚持严格执法一是要加大网络案件执法力度。对利用互联网专门从事违法犯罪的行为要坚决查处，并依据法律条款追究当事人刑事责任，震慑犯罪分子。同时，加大行政处罚力度，提高违法经营的成本；加大对典型网络违法案例的曝光力度，通过网络违法曝光工作常态化、制度化，形成对网络违法行为的高压态势。二是加强网络执法队伍能力建设，多渠道开展网络执法人员的培训工作。培训工作要针对网络执法人员的专业性要求，科学合理设置培训课程，使其掌握与本职工作有关的法律知识和专业技能，进而全面提高执法人员的业务素质和执法能力。三是健全网络执法协作机制。网络立法要坚决破除区域、部门之间的执法壁垒，整合执法资源，健全线索通报、信息共享、协作查处、要案联合督办等机制。例如，网信部门已与扫黄打非、公安、电信、文化等多部门之间建立了便捷、规范、高效的执法联动，切实提高了协作能力和执法效率。
（三）强化普法宣传，倡导全民守法
要坚持把全民普法和守法作为网络空间法治化建设的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导网民信法、知法、守法和用法。具体来说，一是要加大网络法治的宣传力度。开辟学习宣传相关网络法律制度专题专栏，主动设置议题，邀请专家学者，对依法治网精神进行全面系统的宣传解读。同时加大新媒体宣传力度，利用网民易于接受的网言网语，让法律知识广泛传播，使法律真正为人民所掌握。二是要大力开展网络法治文化建设。完善城乡公共活动场所法治宣传教育设施，支持和鼓励法治文学、艺术、影视创作，引导各级各类宣传文化单位、文化艺术表演团体创作更多群众喜闻乐见的网络法治文化作品，增强网络法治文化的渗透力和影响力。三是加强公民道德建设。法律是成文的道德，道德是内心的法律。网络空间治理需要法律和道德共同发挥作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。要在依法治网的基础上，提升“以德治网”的力度，不断强化网络道德建设，引导网民从内心认同法律，自觉遵守法律，共同维护秩序，形成依法治网全社会人人有责、积极参与、齐抓共管的良好局面。
（四）推动全球共治，加强国际合作
要促进互联网的和平、安全、开放与发展，就必须在网络法治化建设的道路上推动国际合作，进行全球共治。互联网是一个超国际化的产品，共享是共治的目的，共治是共享的保障。一是要积极参与互联网领域情报共享、打击网络犯罪、网络反恐、应急演练、公共基础设施保护等国际规则的制定和法治建设，加强交流、协作与合作，创造有利于保障我国网络安全的国际环境，提升我国在国际互联网领域的影响力和话语权。二是做大做强互联网企业，支持优势企业“走出去”。推动国际网络空间法治化发展，需要一批综合实力强，在国际上有影响、有竞争力的互联网企业，站在国际互联网法治化发展前沿，发挥引领和推动作用。“走出去”的互联网企业代表中国主张和中国思维，必将与所有爱好和平、维护主权的国家产生强烈共鸣，意义深远。三是要协调互联网的国际和国内标准，推动建立和完善国际法律体系。面对各国互联网使用标准呈现出全球化、统一化趋势，我们要以平等开放、多方参与、安全可信及合作共赢为原则，打造多边、民主、透明的国际互联网共治体系，推动建立联合国框架下、全球范围内的国际法律体系，通过法治形式反对网络霸权主义和强权政治，依法维护各国网络主权和个人权益。相信中国不仅有能力扮演好依法治网的角色，也必将在今后世界互联网法治化发展中发出中国声音，贡献中国力量。