西部民族农村村民参政意识的现实困境与破解路径

摘 要： 提高村民的参政意识对于促进西部民族地区农村的现代化发展具有重大意义。目前，由于经济社会基础、村民科学文化素质、农村政治生态及体制机制等方面的瓶颈制约，西部民族地区农村村民的参政意识呈现出参政愿望与参政实际水平不协调的特征。促进该地区农村村民参政意识健康发展需要从加强该地区经济社会全面发展入手，逐步实现经济、政治和人的现代化。

关键词： 少数民族； 农村； 村民； 参政意识

中图分类号： D638 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.015

The Realistic Dilemma and Solutions on the Villagers’ Political Participation

Consciousness in Chinese West Minority Concentrated Countryside

――Research on X Township of D County

YANG Zhi1 ， KONG Xiao-li2

（1. Marx School of Gansu Political Science and Law Institute， Lanzhou 730070， China； 2. Yong Jing County Liu hua School， Linxia 731600， China）

Abstract： Promoting the awareness of the villagers’ political participating is of great significance to realize the modernization of the west minority countryside. At present， due to the bottleneck restriction of economic social foundation， villagers scientific and cultural qualities， rural political ecological， institutional mechanisms etc. the political participation consciousness has the special characteristics that political participation desire is uncoordinated with the real level. To promote the healthy development of rural villagers’ of political participation awareness in this area， we need to strengthen the comprehensive development of economy and society and realize the economic， political and human modernization step by step.

Key words： the minority nationality； countryside； villagers； political participation consciousness

一、问题的提出

村民参与农村基层社会治理既是社会主义民主的本质要求，也是促进西部民族地区农村经济社会发展的现实需要。村民广泛参与农村村务管理是创造西部民族地区经济社会健康发展政治环境的先决条件，也是该地区实现政治现代化和全面建成小康社会目标的基础。然而，由于经济基础薄弱、历史传统影响以及农村基层治理的体制机制不完善等原因，西部民族地区农村村民的参政意识普遍不高，参政愿望与实际参政水平相背离。而参政水平低与贫困具有内在联系，贫困导致参政意识不足，而参政意识不足导致农村基层治理环境恶化，制约了脱贫致富的进程，形成恶性循环。笔者力图通过对甘肃省D县X乡的调研，窥斑见豹，以探究西部民族地区农村村民参政意识面临的现实问题及深层原因。

D县位于甘肃中部临夏回族自治州境内，是以少数民族为主体的自治县。在西部欠发达地区的众多少数民族自治地区中，具有一定的代表性：一是自然条件恶劣，境内平均海拔约2600米，沟壑纵横， 山多地瘠，干旱缺水，年均降水量350毫米，蒸发量达1387毫米，常年气温较低，冬长夏短；二是多民族杂居，宗教影响深远，境内有多个民族成分，少数民族全民信仰伊斯兰教，有民族语；三是经济文化发展相对落后，该县基本没有现代工业，种植养殖是农民收入的主要来源，农业以马铃薯、玉米、油菜籽、小麦、胡麻等旱区作物，农业生产基本靠天吃饭，人均耕地约1.1亩。2014年农民人均纯收入仅3200多元，全县被列为国家扶贫开发重点工作县，其贫困状况在西部地区也是突出的。

2014年12月笔者在D县X乡进行了问卷调查和无结构访谈，发放问卷100份，收回90余份，在问卷当中具体涉及了村民的选举意识、参与决策意识、监督意识以及参政效果等。

二、当前西部民族地区农村村民参政意识存在的问题

调查发现，D县村民当家作主的愿望较强烈，但参政水平不高，政治冷漠严重，参政效果较差，参政意识呈现以下几方面突出特征：

（一）参与选举的愿望与作用失衡

当家作主是人民群众共同的自然愿望，欠发达地区农村的大部分村民都期望能够成为村务管理的一分子，希望自己的意见得到尊重，自己的诉求得到重视和满足，并能够影响其他村民的意见和村委的决策。问及“您愿意参加村民会议选举吗”时，70%的受访对象选择愿意，20%选择无所谓，仅有10%的人选择不愿意。但他们大部分对自身参政作用的评价较低，认为参政没有实际意义。当被问及“您认为村民在村务管理中所起的作用如何”时，约60%的对象认为“没有作用”，30%的对象认为“作用不大”，仅有10%认为“起很大作用”。有的村民认为去村委投票不如回家干活，选谁都一样。大部分村民认为在村务管理中起主要作用的是乡（政府）和村“三职”干部。 从村民参与选举的动力机制分析，维护和实现自身利益是村民选举的主要动机。村民对我国现行的人民代表大会制度一般是认可的，对其保障和实现人民群众根本利益的价值取向是坚信的。当问及“你觉得人民代表大会是否反映民意和保障了大多数群众的利益”时，近70%的村民认为保障了大多数群众的利益。当问及“当您投票选举村民代表的时候，您认为_____（可多选）”的时候，70%的对象认为是“在行使公民的政治权利，对社会有益”。然而，在农村的村级选举中，大部分村民投票主要是出于自身眼前利益的考量，看重经济实惠，而对全村整体、长远利益考虑相对较少，更缺乏对集体和他人负责的高度责任感。只要跟自家没有直接利益关联，一般就持“无所谓”态度。调查发现，有的村党支部或村委为了吸引村民前来投票，只得给党员或群众“送礼”。而村“两委”主要干部的培育和选拔，实际上发挥主要作用的是乡镇党委，乡镇党委的提名往往起着重要作用，村民很少有人会根据有关法规联合推举候选人，而且大部分村民并不是真正在意谁会当选。

（二）民主监督意识与监督渠道不协调

调查发现，村民在涉及自身合法权益保护时，往往有较强烈的监督意识，但找不到合理而有效的途径。当被问及“如果你对某位村干部的工作能力不满，你会通过什么途径寻求帮助”时，约65%的对象选择“向乡政府反映”，认为只有向乡政府反映情况才是最直接最有效的方式，只有上级政府才能解决实际问题。20%的人选择“上访”，并有部分村民提出“上访才能解决问题”。在这部分村民看来，上访或扩大影响可以给乡镇领导干部施加压力，这样才能满足自己的诉求。16%的受访者选择“到法院去告他”，10%的受访者选择“寻求村委会的帮助”，5%的受访者选择“干脆放弃”或“其他途径”。可见，大部分村民遇到问题仍会首先选择较为传统“告状”的方式。虽然大部分村民对基层政府的工作效率和“官官相护”现象不满，但仍把上级政府作为解决问题的主要“依靠”，这实际上是中国农村几千年“清官情结”的延续，他们总是不断地期望有一个能为其做主的“父母官”来主持公道。虽然，我国村民委员会组织法已经明确规定了村民监督、罢免村干部的权利，但大部分村民对于依靠村级民主力量来监督甚至罢免村干部的意识还很薄弱，现实中还鲜有实践。

（三）参政表象与参政实情相背离

农村村民政治参与存在着不少风光的“假象”，从有关材料看，村民参加村民会议、村民代表会议的到场率、投票率都比较高。村干部提供的材料显示：这次调查的X乡的村民中，约84%的村民参加过近三年的村委会投票选举，约83%的村民参加过近两年的村民会议或村民代表会议。但事实上，这种村民“广泛的参与”有很大水分。一是委托投票被广泛应用。此次调查中，当问及“在投票选举中，你会让别人代你投票吗”，69%的村民选择“看情况，可能会”， 只有30%的村民选择“肯定不会”，可以看出，村民大部分都能接受委托投票的形式。实践中，有的村民会一人代写多张选票。二是干部动员下群众象征性参与。有些村民参与投票主要是由于被动员、引诱或迫于某种压力，碍于村干部的“面子”或某种特殊关系。再就是从众型参与，看别人怎么做自己跟着做，避免自己成为“另类”，并非出于自己的真实意愿。此次调查中，在对“您参加村委会投票选举主要是为了什么”的回答中，约48%的村民选择“村里要求我参加”，30%的村民选择“大家都去，所以我也去”，仅14%的村民选择“我自己想参加”。

另外，村务管理中存在事实上的不透明，虽然村委也根据规定进行村务公开，但一般是选择性公开。公开的时间、地点、方式等也不便于群众了解真实情况。由于信息不对称，村民无法有效监督村干部。

（四）参政要求与参政能力不匹配

此次调查中发现村民的参与能力整体较弱且参差不齐，主要表现为以下几个方面：

1. 制度化参政能力不足。

村民虽然具有参政的期待，但对于参政应了解的法律法规不熟悉。调查发现，大部分村民对村民自治的有关法律法规不熟悉，自觉应用的能力不足。当问及“你知道《村民委员会组织法》吗”，60%的受访者表示不知道，40%的村民表示知道一点。当进一步问到“你知道其主要内容吗”时，只有不到30%的人表示知道。当问及“你知道我国法律是如何规定选举程序的吗”，71%的村民选择“不知道”，27%的村民选择“知道一点”，不到2%的调查对象选择“大部分都知道或全都知道”。可见村民对自己参政中应享有的权利和应履行的法律义务并不清楚。

同时，村民制度化参政意识及能力不足。对于“如果您是干部候选人，您将采取什么办法让选民或代表了解您，投您的票”，20%的受访对象选择“组织上介绍”，33%的村民选择“找亲戚、朋友帮忙”，24%的村民选择“希望有竞选，我自己表现”，9%的村民选择“组织班子活动”，1%的村民选择“用经济手段拉票”，13%的村民选择“其他”。可以看出，村民对于参政方式缺乏成熟的路径选择，随意性较强。选择“找亲戚、朋友帮忙”的占比最大，这说明村民对于制度化参政还不熟悉、不习惯。在他们看来，最有效的方式就是最好的方式，也是最熟悉的方式，是否合法却在其次。

2. 参政信息不对称。

充分和对称的信息是村民有效参政的前提条件，特别是村民参与决策的基础。调查发现，样本村村民对于本村村务管理的信息存在了解渠道不多和不愿主动积极去了解。对于“您是否经常去看村里的财务公开栏”时，表示“经常去看”的只占20%（这部分人中大部分是村干部），“偶尔去”的约占54%，“没兴趣看”的占约22%，“不知道有没有村务公开栏”的占4%。由于村民自治组织的相对涣散，村集体缺乏实体经济支撑，集体统一经营早已瘫痪，农村很少召开村组会议进行学习或讨论本集体事务。再加上大量青壮年劳动力外流，农村村民自治既缺钱又缺人。群众忙于打工或务农，主要精力聚焦在增加家庭收入上，对于农村集体事务，只要不涉及切身直接利益，就会充耳不闻。另外，家庭承包经营形成的分散局面使得农民间相互交流较少，信息传播困难。即便有交流信息的机会，也主要讨论大家都感兴趣的各家具体事务，主要是怎样创收。另外，由于科技文化素质低和客观条件的限制，村民对来自媒体如互联网、手机短信、网络电视等信息渠道较少，尤其是互联网所提供的表达民意新空间的技术陌生。虽然大部分农民家庭拥有电视、手机，但电视一般都只能接受卫星信号，无法接收本地电视台节目，手机由于信号较弱而难以上网，农民一般也不会使用。 （五）政治参与的自觉性、主动性、组织性较低

在自然经济环境中，农村村民多习惯于动员性、被动性、工具性地参政议政，鲜有自主性、自觉性、目的性参与。再加上传统观念“不在其位不谋其政”的影响和“父母官”情节，村民没有形成独立、完整、理性的参政人格。村民虽已知道自己参政议政的权利和义务，但真要切实去实践时，他们大多选择了回避，特别是不愿面对尖锐敏感，更不愿批评、举报村干部，担心得罪乡邻，遭到报复。

另外，组织化参政水平低，分散的生产模式使得农民难以结成统一的整体，以组织的力量参政议政。马克思曾指出：“一小块土地，一个农民和一个家庭；旁边是另一小块土地，另一个农民和另一个家庭……数百万家庭的经济生活条件使他们的生活方式、利益和教育程度与其他阶级的生活方式、利益和教育程度各不相同并互相敌对，就这一点而言，他们是一个阶级。而各个小农彼此间只存在地域的联系，他们的利益的同一性并不使他们彼此间形成共同关系，形成全国性的联系，形成政治组织，就这一点而言，他们又不是一个阶级。因此，他们不能以自己的名义来保护自己的利益，无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。……归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。” [1] 有学者认为我国农民处于“原子化”状态。中国战略与管理研究会课题组认为：“农民已成为几乎没有任何组织依托的个体，他们既没有传统社会中的社会组织（如家族）可以利用，也没有现代意义上的自治团体，因而无论是通过市场还是通过国家的路径都是堵塞的。因此，使农民成为最为脆弱的社会集团。” [2] 在西部民族地区，农民的自组织还是存在的，主要就是家族、宗族、宗教组织等，特别是伊斯兰教信教群众的宗教门宦组织，在人们的生活中影响较大，但依靠宗教组织参政议政与我国政治体制不兼容，而合法的农民参政合作组织却几乎空白。

三、西部民族地区农村村民政治参与意识健康发展的制约瓶颈

综合分析西部民族地区农村村民参政意识薄弱的原因，主要有以下四方面的制约瓶颈。

（一）经济文化发展相对落后

著名政治学家亨廷顿曾指出：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。” [3]西部民族地区农民参政意识薄弱的根本原因在于经济社会发展不足，村民参政议政缺乏实际的经济利益动力。参政一般不能增加自己的收益，不参政一般也不会减少自己的收益。不少人认为去村里开会不如在家干农活。在家庭联产承包责任制经营体制下，农村集体对村民个体利益的影响正趋减弱。而且大部分贫困地区农村集体经营收入几乎为零，村委拿不出资金来为村民办实事，村民自然不看重村委。当然，在西部农村扶贫开发中，村委借助国家扶贫开发、民生保障等方面的资金和政策，掌握了具有一定含金量的资源，但这些资源明确针对特困群体，而且不能体现村委自身的能力，群众认可的是中央和各级政府，而不是村委。

由于经济发展不足，地方政府财政收入不足，县乡政府主要依靠上级拨款勉强维持运转，缺乏足够的财力支持村级党政组织发展，村干部待遇较差。调查显示，样本村一般村干部年工资只有6000元左右，而且没有其他补贴或福利，难以吸引农村精英参选村干部。村委办公条件、经费更是紧张，难以有效发挥作用。

（二）农村社会治理的生态环境相对恶劣

西部民族地区经济社会发展滞后，基本停留在传统的“熟人社会”阶段，远不是现代意义的法治社会，“关系”是维系社会的主要手段。各种建立在亲缘、血缘、地缘、人缘、教（宗教及宗教教派、门宦等）缘等基础之上的私人关系网络成为组织动员社会的依靠。学者袁松认为：“取消农业税， 实行村账乡管/ 村账镇审之后， 大部分的中西部村庄掌握的治理资源都很有限，村集体能够拿来掌握村组干部、支配村民行动的自主资源几近于零……实际上， 在中国农村乡村公共权力的支持系统是私人化的， 是公共权力行使者――基层干部与他们的支持者之间的一种关系网络。” [4] 在西部多民族杂居地区，民族心理区别明显，宗教组织对社会治理的影响不可忽视，不同民族、教派对于公共资源的分享已逐步形成了潜在的、稳固的规则格局，“关系”、“面子”在农村社会显得尤为重要。

另外，西部民族地区农村思想政治教育处于瘫痪状态。黄、赌、毒等不健康娱乐方式滋生蔓延，不出事就没人管。村干部对于村里的不文明现象不会管、不愿管、不敢管，怕惹祸上身，怕打击报复。主旋律、正能量不足，负能量上升。青年人对村集体的感情淡薄，参政意识不强。

（三）村民科技文化素质偏低

受教育水平是农民科学文化素质的重要标尺。一般来说，科学文化素质与参政水平具有正相关。列宁曾指出：“文盲是处在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、谎话偏见，而没有政治。” [5] 此次调查的村民中，大部分受教育水平低下，未上过学的占12%，小学文化程度占52%，初中文化占17%。可以看出，初中及以下受教育程度占比超过80%，小学文化程度占主体。一般来说，由于历史原因，在西部民族地区农村中老年居民受教育程度普遍偏低。对于接受过初中及以上教育的村民，其理解法律法规和有关村务管理信息的能力较强一些，基本具备参与决策或表达自己诉求的能力。对于仅受过小学教育的村民，有效参政存在较大障碍。而对于文盲，特别是不能书写自己姓名或进行简单计算的村民，难以有效参政。科学文化水平低下也严重抑制了村民参政的自信心，不少人担心自己会在大众面前丢脸，不敢大胆参政。在表达意愿中，大部分村民表现得思路不清，语无伦次，抓不住重点，逻辑不严密，难以引起共鸣。阿尔蒙德和韦伯曾指出：“正是那些受过教育的人，最有可能坚持参与的规范，而可能较少主张个人在其他共同体有积极参与的责任的，则是那些只受过小学教育或更低的人。” [6] 另外，由于文化素质偏低，农民对长远利益和精神享受考虑不多，对眼前实惠高度关注。 （四）人力资源不足

随着城镇化的发展，农村大量优质人力资源流出已成常态，只留下难以进城的老人、妇女、小孩、残疾人等。农业劳动力日趋老龄化，党员干部队伍由于严重老龄化正趋萎缩。同时，由于我国居民城镇化与户籍城镇化不协调，不少农民长期生活在外地，但户籍依然在故居的村社，造成农村户籍上人口多而实际居住人口少。生活在外地的农民群众当然难以参与农村社会活动，对户籍所在地的村务活动自然很少关注。留守人员一般由于自身素质、精力、时间等制约而难以有效参政。

四、引导西部民族地区农村村民参政意识健康发展的对策

引导西部民族地区农村村民参政意识的健康发展，对于落实村民自治，发展社会主义民主，推进该地区社会现代化转型发展具有重大意义。而要引导好该地区村民参政意识的健康发展，就需要从经济基础、政治文化生态、人力资源、体制机制等方面共同发力，特别是要加快该地区经济社会发展。

（一）加大对西部民族地区农村扶贫开发的力度，打牢参政基础

古人云：“仓廪实而知礼仪，衣食足而知荣辱。”参政意识的发展有其客观物质基础。政治文明发展的一般规律是：经济状况较好的阶层，其政治责任感普遍比较高；经济状况恶劣的阶层，其政治责任感就比较低，甚至出现政治冷漠的心理。[7] 在农村，参政意识和水平在不同收入水平的群体间存在差异，经济状况好、受教育程度高、见识广阔、阅历丰富的村民明显高于经济状况差、受教育水平低、见识阅历少的村民。马斯洛需要层次理论认为：生理需要、安全需要、归属需要、尊重和自我实现的需要呈现层次性特征，只有当前一种需要得到满足后，后一种较高的需要才能产生。

西部民族地区农村村民参政意识薄弱、参政能力水平低的根本原因还是在于经济社会发展不足。因而需要大力加强经济建设，而该地区自然条件恶劣、基础设施、人力资源等要素都严重不足，依靠其自身的积累难以跟上时代前进的步伐。低水平均衡陷阱理论认为：发展中国家的经济贫困再生在没有外力推动的情况下是一种高度稳定的均衡现象。为此，国家的大力扶贫开发成为改变该地区落后面貌的必然路径。没有国家的大力支持，西部贫困地区与东中部地区的差距将会越来越大。而国家的扶贫开发要取得成效，必须从该地区的实际出发，立足区域特色，挖掘产业潜力，培育经济增长点，不断增强其自我发展能力，从而在经济现代化发展的基础上，推进政治现代化和人的现代化，实现社会的全面现代化。

（二）努力发展农村教育事业，不断提高村民科学文化素质

法律知识和现代科技知识的贫乏使得村民在参政中处于被动、盲目、弱势的地位，捕捉信息能力贫乏，参与决策能力孱弱，表达诉求能力不足。这就需要从根本上加强农村教育事业。实际上，经济贫困与教育落后是相伴生的。西部民族地区的教育、文化事业落后比经济贫困的问题更严峻、紧迫。如果不高度重视教育事业，贫困将不可避免地代际传递，扶贫将会付出更大的代价。而要加强该地区的教育事业，同样离不开国家和相对发达地区的大力帮扶，国家应该把教育扶贫摆到更加突出的位置上，加大资金、设备、师资力量等方面的投入，或者开展大规模的易地、易校教育教学。进一步加强对贫困家庭教育的支持力度，减少辍学或因学致贫。另外，还要加快教育改革的步伐，将学校教育与西部民族地区的经济社会建设结合起来，学用结合，为贫困地区农村培养适用型人力资源。

（三）提升村“两委”的工作能力，增强领导组织力量

要抓住村干部这一农村治理的关键少数，进一步提高村干部的综合素质，改善其工作条件和待遇。一方面是要加强对村干部的培训，提高其业务能力，增强其服务群众的责任感和使命感。另一方面，要努力改善其工作条件、待遇，拓展其发展空间。村干部工作在最基层和最前沿，工作复杂繁重，但其待遇却是最低的，工作条件往往是最艰苦的，特别是在西部民族地区农村。提高村干部的福利待遇已成为改善农村治理条件的当务之急，这需要各级政府加大投入力度。另外，要改革村干部的发展机制，由于村干部不在公务员序列，没有被提拔的空间。这就要求改革现有体制，为努力工作且成效显著的村干部提供晋升职务的空间，打破“天花板效应”。还要进一步完善村干部的选拔、培育、监督、考核、奖惩等机制，为其努力工作创造良好的制度环境。另外，要改革现有村“两委”的职、责、权、利不配套的体制，协调村“两委”的关系，构建更加完善的村务管理制度体系。

（四）留住人力资源，稳定农村发展的依靠力量

面对日趋汹涌的城镇化浪潮，贫困地区农村正面临被劳动人口抛弃的困境。农民进城虽是不可阻挡的潮流，但农村也不应该是撂荒的对象，城市的发展离不开农村，国家的现代化理所当然包括农村的现代化。农村发展客观上需要稳定的人力资源支撑，否则，“三农”问题的解决将成为一个伪命题。农村的“空心化”只能说明农村建设的失败。农村经济社会可持续发展需要稳定一部分农业劳动力，并且要将他们培育成为新型农村建设者。而要稳定农业人口，就需要为其施展才华创造广阔舞台，使其在农村可以大有作为，收入不低于外出务工。同时，要加快农村教育、医疗、文化、社保、住房、养老等社会事业建设，不断提高农村居民的生活质量，实现城乡公共产品的供给和服务一体化，缩小城乡差距。调研发现，不少农民进城主要是为了分享城市的公共资源，特别是教育资源。

（五）加强农村民主制度化建设和法制建设

加强农村民主制度化建设，健全完善村民政治参与机制，从体制上便利和保障村民自治的落实。首先要进一步完善村民村务公开制度，确保村民的知情权落到实处，改变目前村委选择性公开的现状，构建第三方公开的机制和平台，主动向农村村民传达有关村务管理信息。其次，进一步增强村民在村务决策中的话语权，保障村民决策参与权，畅通村民参与、讨论、表决、监督等渠道，完善相关流程。落实村民大会或村民代表大会的实际作用，改变村民难以通过村民大会监督村干部的困境，为村民合法质询村干部，罢免不称职村干部畅通渠道。当然也要合理限制村民的民主权利，防止村民权力滥用导致村“两委”陷于无尽的争吵或扯皮之中，缺乏集中力量办事的能力。再次，要以制度保障村“两委”的组织动员力和执行力，改变目前依靠关系网、人情面子的组织群众的局面，赋予村委合法的硬性权力，保障村委有组织动员群众进行经济社会建设实际能力，而且这种权力不会被滥用。最后，要进一步加强农村法制宣传教育，帮助其理解、掌握有关法律法规的内容，为其合法应用、维护自身权利和履行法律义务提供帮助，不断提高村民有序化参政的法制意识。